Імунітет на рік. Як в Україні програми уряду перетворились на формальність

18 червня у Верховній Раді планується розгляд доопрацьованої програми уряду Дениса Шмигаля. Перша спроба провести програму через парламент наштовхнулась на критику депутатів – як більшості, так і опозиції. 

В результаті отримала 12 негативних висновків комітетів, а нардепи не стали навіть розглядати попередній проєкт, і більшістю голосів направили її на доопрацювання. 

Програма діяльності уряду – системний документ, що має показувати стратегію і тактику Кабміну на найближчий час, його політику, цілі і проміжні завдання. Це мав би бути один із найважливіших для держави документів, оскільки саме він визначає напрям діяльності уряду, розвиток економіки країни, а також шляхи вирішення нагальних проблем.

У правовому сенсі програма Кабміну ще й гарантує уряду імунітет від звільнення на рік. 

Що таке програма уряду і для чого вона потрібна

В українських законах питання програми діяльності Кабміну детально не врегульовано. 

Натомість, наприклад, у Конституції Литви вказано, що уряд може приступити до роботи лише у разі, якщо парламент затвердить його програму. Інакше новообраний уряд можуть відправити у відставку. 

У Конституції Польщі уряд подає до парламенту програму діяльності і має отримати вотум довіри від Сейму. Якщо Сейм не підтримує програми уряду, то може самостійно його сформувати. 

У Конституції України про програму згадують лише тричі:

• програму діяльності схвалює Верховна Рада;
• парламент не може розглядати питання про відповідальність уряду протягом року після схвалення програми;
• прем’єр спрямовує діяльність Кабміну на виконання програми.

Що таке програма і як її схвалюють, прописано у законі "Про Кабмін", у якому зазначається, що:

• програма базується на узгоджених політичних позиціях та програмних завданнях коаліції;
• документ подає до парламенту прем'єр, представляє її на засіданні, відповідає на запитання нардепів;
• схвалюють програму більшістю – 226 голосами, а у разі необхідності – можуть направити на доопрацювання.

У жодному законі не написано, що уряд зобов’язаний мати свою програму діяльності. 

Відповідно, парламент може провалити голосування за програму уряду, і це не буде підставою для звільнення міністрів. 

Або ж Кабмін може взагалі не подати програми, працювати без неї, але тоді наражається на ризик звільнення у будь-який момент.

Порядок розгляду програми визначений у регламенті Ради, де вказують, що якщо парламент не підтримав або не направив на доопрацювання програму, то вона вважається не схваленою. У такому випадку Кабмін може подати нову програму лише через рік.

Але законодавче регулювання і реальність можуть відрізнятись. Парламент і уряд – політичні органи, де відбувається запекла боротьба за прихильність електорату і голоси на наступних виборах. 

Водночас прямий вплив на уряд має президент, що призводить до того, що часом глава держави має більше важелів тиску на виконавчу владу, ніж сам Кабмін. 

Тому варто дослідити, як у цй політичній коловерті працював і продовжує працювати механізм програм діяльності уряду.  

Які програми пропонували уряди України 

За час президентства Леоніда Кучми змінили 7 урядів. З них аж 4 Кабміни підготували власні програми діяльності. Водночас парламент надав імунітет лише двом урядам: один раз Віктору Ющенку і двічі Віктору Януковичу.

Програми не відрізнялись особливою якістю: їм бракувало фінансових розрахунків, ризиків реалізації політик, для більшості – строків виконання завдань, а деяким – переліку законодавчих ініціатив уряду на час своєї роботи. 

З точки зору структури, усі програми – це суцільний і безперервний текст, який важко читати, зрозуміти та розрізняти його структурні елементи.

Основні напрямки роботи кожного Кабміну – розвиток економіки, її конкурентоспроможності, посилення дієздатності уряду і стабільності влади.

Єдиний уряд, діяльність якого визнали незадовільною і відправили у відставку, очолював Віктор Ющенко. Але навіть у цьому випадку невиконання програми було радше підставою для того, щоб відправити уряд у відставку, а не справжнім бажанням нардепів контролювати роботу уряду. 

Після цього жоден Кабмін не ніс політичної відповідальності за невиконання своєї програми.

За 10 років між Помаранчевою революцією і Революцією Гідності змінилось 2 президента, 4 парламенти та 6 урядів. З усіх Кабмінів лише один подав до парламенту свою програму – уряд Юлії Тимошенко. 

Але схвалення цієї програми не захистило його. Через 7 місяців з дня призначення через корупційний скандал в оточенні президента і тиск з боку самого Ющенка її уряд відправили у відставку.

Дві інших програми – обидві другого уряду Юлії Тимошенко – Верховна Рада не розглядала. Кабмін не подавав їх в Раду, а схвалював власним рішенням. 

Тобто парламентський контроль програми не проходили, нардепи не узгоджували пріоритетних напрямків роботи і, що найголовніше, не надали міністрам річного імунітету. 

Фактично уряди 9 років працювали без затвердженої Радою програми своєї діяльності. Як наслідок, замість того, щоб дотримуватись євроінтеграційної політики, яку проголошували усі до єдиного уряди, Кабмін Миколи Азарова під тиском Росії призупинив підготовку до підписання угоди про асоціацію з ЄС. 

Це стало однією з причин протестів, Революції гідності та війни з Росією.

Чотири уряди – Юрія Єханурова, Віктора Януковича та два уряди Миколи Азарова – не мали власних програм. Якщо перші два навіть не подавали проєктів через низький шанс на їхнє затвердження, то уряди Азарова існували в умовах, коли президент, парламент і уряд були представниками однієї політичної сили. Відповідно, необхідності в річному імунітеті просто не було.

Кожен уряд після Революції гідності мав власну програму діяльності, але їхня якість була сумнівною. Вражають навіть розміри: лише одна програма мала більше 12 сторінок. Ледь не кожна прописана тезово, абстрактно, без будь-яких уточнень чи пояснень. У кожній – відсутні будь-які фінансові розрахунки чи можливі ризики.

Позитивно виділяється програма уряду Олексія Гончарука, оскільки має чітку та зручну для сприйняття структуру: у ній є закріплені за кожним міністерством завдання, показники ефективності виконання кожного завдання, контекст та пояснення. 

Але це не врятувало Кабмін від швидкого звільнення. Уряд пропрацював лише 6 місяців, а заяву про звільнення Гончарук подав не до парламенту, як визначено у Конституції, а поклав на стіл президенту.

Така поведінка тодішнього прем’єра не дивна. Кабмін залежний від президента, оскільки саме глава держави вносить кандидатуру прем’єра в Раду, має у складі уряду двох своїх міністрів, призначає керівників місцевих держадміністрацій, контролює силовий блок, у тому числі має вплив на Нацгвардію та Держприкордонслужбу, які перебувають у віданні МВС.

Всі останні президенти мали у складі парламенту свої фракції, які входили до коаліції і формували Кабмін. 

Відповідно, уряд не може самостійно впроваджувати реформи без сприяння президента. Тому йому легше піти у відставку, ніж йти на конфлікт із президентом.

Долю Кабміна Дениса Шмигаля важко назвати привітною до нього. Уряд формувався за обставин, коли кандидат на посаду прем’єра не подав до парламенту кандидатів на очільників чотирьох міністерств, а співбесіди з бажаючими в Кабмін проводили в Офісі президента. 

За більше ніж три місяці роботи уряду досі лишаються вакантними три міністерства. 

За цей час звільнили трьох міністрів, до того ж колишніх очільників охорони здоров’я Іллю Ємця та фінансів Ігоря Уманського, звільнили менше, ніж через місяць з дня призначення. 

Президент, який скаржиться на кадровий голод, хоче "чесний" і "стабільний" уряд, без пояснення звільняє урядовців, які не підходять. Навряд чи такі обставини мотивують йти на державну службу.

За таких умов уряд навряд чи розумів, у якому напрямку рухатись, на кого розраховувати, які цілі перед собою ставити і яким чином їх досягати. Тому й не дивно, що проєкт програми, яку подав до парламенту Шмигаль, займав лише 9 сторінок, і був поданий у формі абстрактних тез, без пояснень, шляхів досягнення цілей, строків виконання завдань тощо.

Цей проєкт отримав значну критику від депутатів. Більшість із парламентських комітетів, 12 із 23, надали негативні висновки та рекомендували повернути його на доопрацювання. Як наслідок, 245 нардепів проголосували, щоб уряд доопрацював свою програму.

Доопрацьована програма більша – 85 сторінок, має закріплені завдання за кожним із міністерств, визначає очікувані результати та показники. Приблизно зрозуміло, що саме хоче бачити уряд за наслідками своєї роботи. 

Але чи затвердить цю програму парламент тепер залежить від нардепів і домовленостей з урядом. 

***

Наразі програма діяльності уряду не є програмним чи системоутворюючим документом. Більшість післяреволюційних урядів подавали до парламенту короткі й тезові документи, що не містили ні планів, ні строків, ні шляхів виконання завдань. Але це не заважало їм знаходити підтримку нардепів.

Для чинної системи влади в Україні не має значення якість програми уряду. Парламент не контролює її виконання і лише один раз за часів Кучми у 2001 році звільнив Кабмін через невідповідність його дій ухваленій програмі. 

Міністри часто дозволяють собі ігнорувати засідання парламенту, не ходять на години запитань до уряду, не відвідують засідання профільних комітетів. Як наслідок, країна регулярно опиняється в ситуації, коли уряд і парламент конфліктують: парламент не ухвалює урядові закони, а Кабмін не реалізує парламентські ініціативи.

Водночас єдина мотивація кожного прем’єра займатись цим документом – імунітет на рік від звільнення. Після парламентського схвалення програма слугує більше щитом для захисту, а не реальним планом впровадження реформ та розбудови економіки.

У нинішніх умовах лише підтримка президента може гарантувати Кабміну спокійну роботу, але вона є мінливою. В таких реаліях важливість програми нівелюється і для громадян, і для парламенту, та й для самого уряду.

Олег Савичук, Центр спільних дій, для УП