Політологічні питання до дискурсу навколо урядових змін

Запропоновані на початку вересня кадрові ротації Кабінету Міністрів є прийнятними для країни у війні. Завдання, поставлені Президентом, оновленому Кабінету також зрозумілі: ключовим залишається завершення війни на умовах, прийнятних для України. Однак збереження демократії після війни вимагає ретельного аналізу того, що відбулося із урядом, і пояснення, чому все сталося саме так, а не в інший спосіб.

Оглянувши публічні обговорення кадрових змін у КМУ, я виокремила основні тези, які лунали майже у всіх учасників цього обговорення (політиків, експертів, представників громадянського суспільства). Далі я спробую пояснити, чому окремі думки викликають у мене занепокоєння. Отже: 

Теза №1. Міністри, що звільняються, мали прозвітувати перед ВРУ

Міністри НЕ МАЛИ прозвітувати, а МОГЛИ Б прозвітувати. Ст.18 В Закону про КМУ, що описує ймовірні формати відставки міністра, НЕ МІСТИТЬ згадок про звіт перед парламентом у випадку звільнення "за власним бажанням".

До речі, якщо ініціатором звільнення міністра є прем’єр-міністр, то звіт перед парламентом також НЕ передбачений. А ВРУ взагалі ПОЗБАВЛЕНА права ініціювати відставку окремого міністра взагалі. От Вам і перша "інституційна пастка": уряд є підзвітний і підконтрольний парламенту, згідно Конституції, а інструментів реалізації цих взаємин на рівні "парламент – міністр" не існує.

Питання: навіщо величезна кількість політиків та дуже розкручених медійних експертів казали про те, що міністри "мали прозвітувати про свою роботу перед парламентом", якщо акцент важливо ставити на тому, що нормативна база, яка регулює взаємини між парламентом та урядом не передбачає такої звітності, а тому потребує корекції.

Теза №2. Міністри, що звільняються, мали б прозвітувати, якщо не в пленарному залі, то хоча б в комітетах ВРУ

Перше, міністри НЕ МАЛИ, а МОГЛИ Б звітувати в комітетах ВРУ, оскільки про таку форму звітності не йде мова в українському законодавстві.

Друге, ВРУ призначила Дениса Шмигаля та його уряд у 2020 році. А от затвердити програму уряду вже не вийшло, хоча у 2020 році ніяких проблем із кадровим потенціалом монобільшість "Слуг народу" ще не мала. З 2020 року щорічні урядові плани затверджуються Постановою КМУ.

Питання: чому учасники розмови про відставку міністрів не запитували про те, про що мають звітувати міністри в парламенті, якщо ВРУ не має вже 5 рік жодного стосунку до схвалення урядових програм? Це – ще одна "інституційна пастка": діяльність урядів без підтриманих парламентом програм.

Що таке уряд без затвердженої парламентом програми? Це уряд, позбавлений захисту парламенту: його можна відправити у відставку в будь-яку хвилину. Так що ситуація, як то кажуть, "дзеркальна": якщо парламент не в стані затвердити програму уряду і надати йому імунітет, то чому і про що урядовці  мають звітувати перед ним. Тим більше, як уже написано вище, нормативних вимог звітувати не існує. 

Третє, зовсім треш, коли заклики заслухати звіти міністрів хоч би "в вузькому колі" (на парламентських комітетах) лунають від топових народних депутатів, які наче мають бути лобістами "представницької демократії". М’яко кажучи, тривожно, коли парламентарі не розуміють, що виправдовувати війною перехід публічної політики в непублічну сферу, відсутність інклюзії між парламентом та виборцем,  – це їхній (персонально) і парламентаризму (в широкому розумінні) шлях на політичний цвинтар.

Теза №3. Камишін та Верещук пішли на підвищення, бо робота в ОП за нинішньої структури влади – це підвищення, оскільки в Україні де-факто президентська республіка"

В умовах війни, що небезпідставно прискорила концентрацію влади навколо інституції президента, бути радником Зеленського чи заступником керівника його Офісу, дійсно надає більше впливу, ніж міністру у слабкому уряді, що може бути усунутий у будь-яку хвилину. Водночас, поширення хибного розуміння президентської республіки, як такої, де інші інституції, крім президента, маргіналізовані, є небезпечним.

Президенталізм в сучасному світі не є синонімом авторитаризму, слабких інституцій навколо і симулякра замість розподілу влади між її гілками. Наймогутніша поки що, демократія світу, США, є президентською республікою, де президент, правда, є безпосереднім керівником виконавчої влади, але ж парламент та суди цілком суб’єктні і конкуретні. Хто знає, як ми перепишемо Конституцію після війни… Тому важливо позбавлятися токсичного публічного порівняння чинного в Україні під час війни політичного режиму, який на рівні практик унормовує дисбаланс між гілками влади, із президенталізмом, якщо ми не маємо на увазі зразки, при всій повазі перепрошую, "африканських демократій" із президентом на чолі.

Теза №4. Прийшли технократи, їхнє завдання утримати ситуацію в країні

Я не проти, щоб технократи, наприклад, тримали ситуацію в країні. І це дало нам надію більш-менш спокійно пережити цю зиму. Але також просила б не вживати цей термін (технократичний уряд) до оновленого складу КМУ, аби не девальвувати його (нам ще згодиться ідея про технократів в КМУ). Технократ – це, передусім, науково-технічний спеціаліст. Я спілкувалася із частиною нових міністрів. Вони, поки що, про інше. 

***

Інституційна спроможність у демократіях не обмежується лише ефективним публічним управлінням, фінансовою стабільністю, судовими та антикорупційними реформами, наявністю героїчних військових, які зайдуть у владу після війни. Точніше так, вона – спроможність – не прийде без наявності нормативної бази, що забезпечує реальний розподіл влади та інституційну рівновагу, а не їхню імітацію.

Кейс із оновленням уряду Дениса Шмигаля демонструє величезні нормативні прогалини українського інституціоналізму. Важливо розуміти, що ця проблема не створена командою Володимира Зеленського (тут попрацювали до нього), але вона майстерно використовує інституційні пастки, що отримала в спадок. Так що, back to school. Віце-прем’єр-міністерка Ольга Стефанішина вже сказала, що вступ до ЄС потребуватиме змін навіть до Конституції.

Отже, якщо не змінити закони, що окреслюють інституційний формат діяльності центральних органів влади, то так і будемо сидіти ображені і далі питати один в одного, "а чому вони не прозвітували". Не прозвітували – бо НЕ МАЛИ ЦЬОГО РОБИТИ. 

Наталія Кононенко, провідний науковий співробітник Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України