"Молдавский вариант"

С чего это все взяли, что в результате новой версии политреформы Украина превратится в парламентскую республику, а президент – в номинального руководителя страны, лишенного реальной власти? На основании того факта, что президента предполагается избирать парламентом?

Действительно, в классических конституционных схемах это один из главных признаков парламентской республики. При этом предполагается, что полномочия главы государства существенно ограничены. Главной политической фигурой страны становится премьер. Так ли все будет в нашем случае?

Выводы о том, каким будет статус президента в послереформенный период, можно будет делать после публичного оглашения официального текста законопроекта и тщательного анализа его содержания. Но уже сейчас есть основания полагать, что глава государства не превратится в "политическую куклу". Вернее, реальный статус президента будет зависеть от того, что за человек займет этот пост, и как он будет распоряжаться своими полномочиями.

Судя по тому, какие функции предполагается сохранить за президентом, его статус будет в основном соответствовать режиму полупрезидентской республики. Если верить источникам Сергея Рахманина ("Зеркало недели", №33, 30 августа 2003 г.) и другим утечкам информации о компромиссном варианте политической реформы, в новом конституционном законопроекте зафиксировано, что "Кабинет министров ответственен перед президентом", а глава государства сохраняет немалое влияние на кадровую политику, особенно на ее силовой и внешнеполитический блок.

За президентом, судя по всему, сохраняется статус главы Совета национальной безопасности и обороны. Про изменения конституционного статуса СНБОУ ничего не сообщается. Персональный состав Совета по нынешней Конституции формируется главой государства. Премьер входит в состав СНБОУ как один из его членов. Решения Совета вводятся в действие указами президента. Понятие национальной безопасности, как показала практика деятельности СНБОУ, можно трактовать очень широко.

К тому же, совсем недавно Кучма заявил о необходимости усилить полномочия СНБОУ. Якобы, для борьбы с коррупцией в правоохранительных органах. Только ли…? Совет национальной безопасности – орган конституционный, в отличие, например, от администрации президента. Согласно ст.107 Конституции Украины СНБОУ не только координирует, но и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны.

Конкретные полномочия Совета национальной безопасности можно подкорректировать (в том числе и расширить) уже после принятия изменений в Конституции. При наличии соответствующей политической воли со стороны главы государства СНБОУ вполне может превратиться в параллельное правительство, или в надправительственный орган, влияющий на принятие решений, но при этом не несущий за них политической ответственности.

Мне могут возразить, что кадровые и иные полномочия главы государства будут иметь формальный, церемониальный характер. В конце концов, их можно уравновесить процедурой контрассигнатуры, когда правовые акты, подписываемые президентом, параллельно скрепляются подписью премьера, и только в этом случае могут вступить в силу. Но принцип контрассигнатуры закреплен и в действующей Конституции, однако, работает ли он реально, а не формально? Ни для кого не секрет, что кадровые решения принимаются непосредственно президентом, а "представление" премьер-министра является не более чем формально-процедурным моментом.

В постсоветских странах, как свидетельствует политическая практика, зачастую решающую роль играет не буква закона, а сложившиеся традиции подготовки и принятия решений, неформальный статус политических игроков, специфическая политическая "культура", наконец, элементарная организационная и психологическая инерция в деятельности структур власти. Конституционная трансформация формы правления не будет означать столь же быстрого изменения "византийского" характера нашей политики.

Приведу конкретный пример. В Молдове де-юре существует парламентская республика. Президента избирает парламент. Однако, тем не менее, именно глава государства остается наиболее влиятельной политической фигурой страны. Де-факто статус президента Молдовы не изменился. Уважаемый читатель, Вы помните имя премьера Республики Молдова? Вряд ли. Имя президента Молдовы – Воронина – известно большинству тех, кто интересуется политикой.

А вот если Вас попросят вспомнить имена государственных руководителей парламентских республик Европы, например, ФРГ или Италии, то Вы назовете имена руководителей правительства, а вот имена глав государства можете и не припомнить. Эта ситуация очень точно характеризует принципиальные различия европейских и постсоветских парламентских республик.

Боюсь, что "молдавский вариант" вероятен и у нас. Ведь очевидно для кого и для чего предлагается избрание президента парламентом. К тому же, Леонид Данилович и сейчас блестяще владеет искусством вершить власть де-факто, а потом уж де-юре. "Комплекс Кучмы" характерен не только для Ющенко, но и для других топ-политиков Украины (возможно, за редким исключением).

Предвижу целый ряд контраргументов.

Во-первых, один и тот же человек не может быть президентом более двух сроков подряд.

Ответ: Но ведь меняется и процедура избрания главы государства и его полномочия. Исходя из этих обстоятельств, Конституционный суд вполне может дать выгодную для Кучмы трактовку конституционной нормы.

Во-вторых, зачем Кучме при новой системе власти пост президента? Гораздо привлекательнее и проще стать премьером. К тому же в Верховной Раде уже имеется большинство, способное без проблем избрать его главой правительства. Эту версию, со ссылкой на источники в окружении Кучмы, огласила на днях Тимошенко.

Ответ: Что ж, версию возвращения Леонида Даниловича в кресло премьера не стоит исключать из рассмотрения. Но это, скорее, запасной вариант. Президентский пост и в новой структуре власти выглядит для Кучмы более предпочтительным. Как уже отмечалось, глава государства сохраняет немалую власть. Хотя она уже не будет такой значительной, как сейчас (прежде всего, за счет отсутствия права отправлять в отставку руководителей исполнительной власти).

Но, самое главное, по сравнению с премьерством, президентура выглядит более надежной. Судя по утечкам информации о новом законопроекте, главу государства устранить с поста будет гораздо сложнее, чем премьера. Процедура импичмента, вроде бы, остается прежней.

А вот политическая судьба премьера будет зависеть от ситуации в большинстве и в парламенте в целом. Правящая парламентская коалиция может распасться. А правительственный кризис (и не только) может привести к роспуску Верховной Рады. Число оснований для роспуска парламента, кстати, увеличивается. Избранный же парламентом президент сохраняет свои полномочия и после роспуска Верховной Рады.

Вероятно, Юлию Владимировну намеренно пускают по ложному следу, чтобы идея выборов президента парламентским путем не ассоциировалась с интересами Кучмы.

Третий контраргумент: выборы президента парламентом могут состояться не ранее 2006 г., когда на основе пропорциональной избирательной системы будет избрана новая Верховная Рада. К тому же для избрания главы государства потребуется 3/4 голосов народных депутатов. На этих нормах настаивают КПУ и СПУ, без голосов которых "третий проект" вряд ли будет утвержден конституционным большинством.

Ответ: А почему не провести президентские выборы по новому принципу в положенные сроки? Зачем проводить промежуточные президентские выборы, тратить средства. Это аргументация, которая наверняка будет звучать. Точнее, уже звучит. "Донор Конституции" Табачник в интервью "Киевскому телеграфу" (№31, 1-7 сентября 2003) назвал идею "переходного президента" расточительством и высказался в пользу проведения выборов президента нынешним составом парламента.

Оппозицию будут убеждать тем, что норма об избрании главы государства 3/4 голосов депутатского корпуса Верховной Рады, нейтрализует возможность переизбрания Кучмы президентом. Ведь без голосов оппонентов Кучмы при избрании главы государства никак не обойтись.

Кстати, а почему для избрания вроде бы "церемониальной фигуры" требуется аж 3/4 голосов народных депутатов? В парламентских республиках при выборах главы государства действительно предполагается квалифицированное большинство (чаще всего 2/3, иногда 3/5 голосов), чтобы обеспечить необходимость достижения более широкого компромисса в рамках этой процедуры. Но квалифицированное большинство в 3/4 - это уже слишком.

Теоретически набрать 337 и более голосов возможно, но на практике сделать это будет крайне сложно. Вспомним спикериады 1998 и 2002 гг., а ведь тогда требовалось простое большинство. В случае тупиковой ситуации при проведении выборов главы государства парламентским путем (либо специальной коллегией выборщиков), международный опыт решения этой проблемы предлагает два основных варианта: 1) снижение (после первых туров голосования) порога квалифицированного большинства, необходимого для избрания президента (вплоть до простого большинства), 2) роспуск парламента после нескольких неудачных туров голосования (или после определенного срока, отведенного на голосование).

Первый вариант вполне может быть выгоден Кучме и его сторонникам в Верховной Раде. Разработчики третьего конституционного законопроекта вроде бы предлагают второй вариант. Но если он будет реализован, то помимо спикериады и премьериады мы получим еще и президентиаду. При этом у некоторых политических сил появится соблазн намеренно довести ситуацию до абсурда и добиться роспуска Верховной Рады.

Следствием такой ситуации станет продление полномочий действующего Президента. 2-3 месяца уйдет на парламентскую президентиаду, затем еще несколько месяцев – на избирательную кампанию, а там – как карта ляжет.

Уверен, формула выборов президента парламентом станет предметом напряженной политтехнологической борьбы и еще претерпит изменения.

С досрочными парламентскими выборами связан еще один вариант, компромиссный, - проведение парламентских выборов в конце марта 2005 г., на год раньше. Вы скажете, что депутаты не захотят расставаться с депутатскими мандатами раньше срока? Не исключено. Но ведь на них можно воздействовать и морально, и материально и административно. К тому же, некоторые оппозиционные фракции наверняка поддержат идею досрочных парламентских выборов.

Как быть с тем, что в этом случае страна оказывается без президента более чем полгода? Не обязательно. Президент может исполнять свои обязанности до избрания преемника. Прецедент подобного продления полномочий у Кучмы уже имеется. Первый его президентский срок превысил положенные 5 лет почти на пять месяцев.

Идея досрочных парламентских выборов также имеет двойное дно. Конституционный альянс СДПУ(о), КПУ и СПУ может найти продолжение в подготовке новой версии пропорционального избирательного закона, в соответствии с которым право на участие в выборах будет предоставлено только политическим партиям. И тогда - прощай "Наша Украина", "ЗаЕдУ", БЮТ, а также гипотетические избирательные блоки, которые уже сейчас проектируются стратегами-политтехнологами под 2006 г.

Но это еще не все. Будет сохранена норма, в соответствии с которой в выборах смогут принять участие только те партии, которые созданы не позже чем за год до выборов. Очередной технологический удар по Виктору Ющенко. Ведь ему придется срочно определяться в партийном отношении. К какой бы "исторической" партии он не пристал, она в любом случае не наберет столько же, сколько персонифицированный избирательный блок.

К тому же Виктор Андреевич прочно будет загнан в национально-демократическое стойло, что окончательно лишит его голосов потенциальных сторонников среди русскоязычных избирателей. Создать новую мега-партию специально под Ющенко можно будет только к следующим парламентским выборам.

В случае чисто партийных выборов в Верховную Раду ни одна партия не сможет выиграть более половины депутатских мандатов (ни практически, ни теоретически), поэтому формировать правительство сможет только коалиция партий, преодолевших избирательный барьер (с которым также возможны манипуляции).

А далее открывается простор для политтехнологических фантазий. Возможны разнообразные варианты парламентско-правительственной коалиции – центристская ("олигархическая"), левоцентристская, правоцентристская, "демократическая" ("антиолигархическая") и т.д.

Например, уже сейчас есть основания предположить попытку формирования левоцентристской ("социально-ориентированной") коалиции левых партий (КПУ и СПУ), СДПУ(о) и некоторых центристских партий, сподобившихся преодолеть избирательный барьер. Ведь кто его знает, о чем еще кроме конституционной реформы говорили Виктор Владимирович, Александр Александрович и Петр Николаевич между собой, а заодно и с Волошиным?

Разумеется, есть и другие варианты (а также сценарии) развития ситуации в контексте политической реформы (как до, так и после президентских и парламентских выборов). Однако объем статьи не позволяет дать их подробный анализ.

Политическая реформа должна способствовать демократизации и, одновременно, повышению эффективности системы власти в Украине. Ни одну из этих задач "третий проект" не решает. Конечно, с точки зрения развития демократии лучше уж "олигархический плюрализм", чем полуавторитарный президентский режим. Но более вероятна стагнация нынешнего политического режима, при некоторых косметических трансформациях. При этом усиливается институциональная нестабильность политической системы и дисбаланс в отношениях между структурами власти.

Украинским политикам придется тратить больше времени на выборы и поиск компромисса при формировании высших институтов власти, чем на разработку и принятие стратегически важных политических решений.

Несколько слов в этой связи о процедуре выборов главы государства. Поскольку президент остается ключевой фигурой в новой системе власти, нельзя отказываться от его избрания всенародным голосованием. В этой процедуре заключен важный смысл и с точки зрения развития молодой украинской демократии.

Для наших избирателей в силу различных, в том числе исторических причин более понятна и значима персонификация государственной власти, персональная политическая ответственность, нежели ее коллективно-партийное выражение. Отстранение граждан от прямых выборов первого лица государства только усилит процессы политического отчуждения, которые и без того характерны для Украины.

Кстати, в целом ряде государств (Австрия, Ирландия, Исландия), президенты которых имеют весьма ограниченные полномочия, характерные для классических парламентских республик, главы государств избираются на основе всеобщих и прямых выборов.

К великому сожалению политическая реформа стала заложницей частных и узкогрупповых политических интересов. Вместо системной и согласованной разработки нового, более совершенного дизайна политической системы, на конституционном поле продолжается война.

Казалось бы, стремление к компромиссу в процессе разработки и реализации конституционной реформы стоит только приветствовать. "Украинские Каменев и Зиновьев" в чем-то даже сыграли положительную роль. Благодаря их политической сверхгибкости отправлен в архив (или в резерв?) силовой вариант конституционной реформы.

Договорный процесс вышел на новый виток, предстоят новые обсуждения и экспертизы. А там и до президентских выборов недалеко. Увы, откровенно антиющенковский характер альянса ММС (Медведчук-Мороз-Симоненко) на корню дискредитирует так называемый конституционный компромисс. К тому же жертвами очередной "политической пирамиды" могут стать и некоторые из ее учредителей.

В еще большей степени идея политической реформы дискредитируется навязчивым желанием обеспечить частные интересы Леонида Кучмы через изменение институциональной структуры власти.

С другой стороны, игнорирование и блокирование политической реформы "Нашей Украиной" в конечном итоге может сыграть злую шутку с Ющенко и его сторонниками. Виктор Андреевич и часть его окружения и по сей день пребывают в плену иллюзии, что можно стать сильным президентом, основываясь на нынешней Конституции. Однако, не просто сильный (в смысле "нью-Кучма"), а эффективный президент Украины возможен только тогда, когда он опирается на поддерживающее его большинство в Верховной Раде и имеет возможность законодательно обеспечивать свою политику.

В случае победы на президентских выборах (при сохранении нынешнего конституционного режима) определенные проблемы у Ющенко могут возникнуть уже при утверждении кандидатуры нового премьера. Несомненно, на первых порах будет поток перебежчиков в лагерь нового президента и возможно формирование проющенковского парламентского большинства.

Но очень скоро появятся обиженные, недовольные и разочарованные. И политическая конфигурация Верховной Рады вновь изменится. А в плане проведения согласованной законодательной работы у лидера "Нашей Украины" проблемы есть уже сейчас и в собственной фракции.

Если политическая реформа и далее будет осуществляться в режиме примитивного "кидалова", то маловероятно, что она приведет к положительным результатам. В украинском политикуме господствует тотальное недоверие по отношению друг к другу. К тому же все сильнее ощущение кризиса жанра. От бесконечных разговоров о политической реформе устали почти все – большинство политиков, журналисты, и даже эксперты, которым эта тема выгодна с точки зрения профессиональной востребованности.

Я уж не говорю о простых гражданах. Еще немного и само словосочетание "политическая (конституционная) реформа" будет вызывать реакцию в диапазоне от изжоги до острой аллергии.

Достойный выход из этого тупика, на мой взгляд, все-таки есть. Это разработка и утверждение минимального набора компромиссных и взаимосвязанных конституционных изменений, предполагающих:

- формирование Кабинета министров фракцией, или коалицией фракций, имеющих большинство депутатских мандатов в Верховной Раде. При этом кандидатуры министра обороны и министра иностранных дел согласовываются с президентом.

- Верховная Рада может быть распущена в случае, если она не может начать пленарные заседания в течение 30 дней одной сессии, либо в том случае, если парламенту не удается утвердить новый состав правительства в течение 60 дней.

- возможность вотума недоверия по отношению к премьеру, членам правительства, как со стороны Верховной Рады, так и со стороны президента. При этом окончательное решение принимается парламентом.

- вотум недоверия по отношению к премьеру со стороны и Верховной Рады, и со стороны президента может носить только конструктивный характер, т.е. в предложении о недоверии действующему премьеру должна быть указана кандидатура нового премьера. Данная мера позволит предотвратить нестабильность правительства.

- Кабинет министров прекращает свои полномочия перед новоизбранной Верховной Радой. Вновь избранный президент имеет право выразить вотум недоверия действующему премьеру, либо отдельным членам его правительства. Решение по данному вопросу принимается Верховной Радой.

- назначение Генерального прокурора, председателя СБУ, руководителей ряда других силовых структур, а также прекращение их полномочий осуществляется Верховной Радой по представлению президента при согласовании с премьером. При этом парламент может высказать недоверие руководителям данных ведомств и большинством голосов отстранить их от должности.

- внесение соответствующих изменений в полномочия Верховной Рады, президента и Кабинета Министров.

Данные изменения в Конституции должны вступить в действие после парламентских выборов 2006 г. До окончательного утверждения конституционных изменений следует принять новый закон о выборах народных депутатов на основе пропорциональной избирательной системы. При этом желательно (в качестве предварительной гарантии), чтобы он был подписан президентом. В этом законе необходимо хотя бы частично учесть интересы регионального представительства (например, в форме региональных списков).

Очередные президентские выборы должны состояться в положенный срок. Ст. 103 Конституции Украины (о выборах президента) целесообразно оставить в нынешнем виде. Такой пакетный подход к политической реформе представляется наиболее компромиссным. Сторонниками подобного варианта реформирования системы власти могли бы стать даже члены "Нашей Украины" (если и не все, то часть из них).

Очень многое будет зависеть от порядка голосования по проекту конституционных изменений. Эта процедура нигде четко не прописана. Поэтому и здесь возможны варианты. Наиболее целесообразным и компромиссным представляется режим постатейного голосования в первом чтении. После постатейного голосования специальной парламентской комиссией формулируется целостный, внутренне непротиворечивый законопроект конституционных изменений, который и направляется для экспертизы в Конституционный суд.

Хотелось бы верить, что здравый смысл возьмет верх. Если нет, то … трагедии не произойдет. Идея демократического реформирования системы власти уже живет своей собственной жизнью, вне зависимости от интересов Кучмы, Медведчука, Симоненко или Ющенко (список можно продолжить). Сейчас ли, после 2004 г. или 2006 г., но политическая система в Украине все-таки будет меняться, и в персональном и в структурном измерении.

Автор Владимир Фесенко, Центр прикладных политических исследований "Пента"