Парламент – что холодильник. Камер должно быть несколько?
Понедельник, 7 апреля 2003, 13:20
Как правило, говоря о "многовекторности" Украины, имеют в виду два разных направления внешнеполитической ориентации нашей страны: западное (читай – на Европу и США) и восточное (читай – на Россию). Почему-то не в фокусе оказывается еще один вектор, который, судя хотя бы по последним маршрутам президента не менее значим.
Речь идет о юго-восточном, собственно азиатском, направлении. Откуда только что вернулся Кучма? Из Китая и Монголии. Куда летит на этой неделе? В Таджикистан, Киргизию и Узбекистан. А, кроме того, в течение последнего года были еще визиты в Туркменистан, Индию, на Ближний Восток и т.д. В это же направление отлично вписывается и визит в Украину президента Ирана в прошлом году, да и весь иракско-кольчужный скандал, если честно.
О том, что наша страна для всего мира из Европы, фигурально выражаясь, стала дрейфовать в сторону Средней Азии, свидетельствует и тот факт, что корреспонденты, работавшие на освещении Саммита Земли, в прошлом году фамилию "Кучма" совершенно спокойно приписали изображению Нурсултана Назарбаева. И правда, чем не президент Украины? Учитывая нынешний скандал, разгоревшийся вокруг ареста счетов последнего.
Но вернемся к нашему президенту-путешественнику. В разгар обсуждения собственных реформаторских инициатив Кучме не сидится в родной стране. Зачем ему Средняя Азия в такую горячую пору? По словам пресс-секретаря, - обсудить вопросы торговли. Однако, если порыться в истории, то оказывается, что могут быть и иные причины. Так, например, УП уже писала о хитром финте с референдумом, который всего несколько месяцев назад провели в Киргизии – всенародно обсуждали одно, проголосовали за совсем другое.
Кроме того, всенародное волеизъявление недавно прокатилось и по Узбекистану. И знаете, какие вопросы выносились на референдум в январе 2002 года? О создании "двухпалатного парламента" и… продлении срока службы на посту президента с 5 до 7 лет. Надо ли говорить, что граждане были с этим согласны?
Вот и получит Кучма возможность обсудить тонкости перехода к бикамерализму в отдельном взятом унитарном постсоветском государстве. А мы, в свою очередь, попытаемся рассмотреть его плюсы и минусы – и то, каков смысл изменения парламентской системы непосредственно в нашей стране.
Капля истории
Исторически двухпалатность (а в некоторых курьезных случаях – трех- или даже четырехпалатность) парламента – явление более старое, нежели знакомый нам парламент, состоящий из одной палаты. В первых европейских парламентах позднего Средневековья (английском, французском, испанских кортесах и других) верхняя палата отводилась (и это понятно) представителям высших сословий – дворянам и духовенству. Нижняя палата – для представителей более низких классов: торговцев, ремесленников и т.д.
В зависимости от того, какую роль в обществе играли представители низов, такая же роль отводилась и палате его представителей. Неудивительно, что со временем "одеяло" законотворчества понемногу съехало "вниз". Так, уже в наше время отказались от традиционного бикамерализма Дания и Швеция. В Великобритании палата лордов хоть и осталась на месте, но, как отмечают аналитики, исключительно благодаря политическому консерватизму жителей Туманного Альбиона. И попытки оживить ее, в общем-то, сложно назвать успешными.
Первый однопалатный парламент появился в охваченной пламенем революции Франции. Летом 1789 года, когда король очередной раз созвал Генеральные штаты, представители третьего сословия отказались регистрироваться в установленном порядке (как третья палата – после аристократов и клира) и объявили себя Национальным собранием. В постановлении, принятом в тот год, говорилось, что "между троном и Собранием не может стоять еще какая-либо власть, имеющая силу запрета". Король не был согласен, но изменить уже ничего не мог – в итоге конституция 1791 года начиналась со слов, что французский парламент состоит из одной палаты.
Впрочем, конечно же говорить о том, что бикамерализм морально устарел, - нельзя. Как раз параллельно французской революции на другом материке создавалось новое государство – Соединенные Штаты Америки. Отцы-основатели не зря выбрали "двухпалатную" модель парламента. В основу американского парламентаризма была положена знаменитая формула Монтескье: "Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана с законодательной властью".
Таким образом, решались сразу три проблемы.
Во-первых, вдвое надежнее становится безопасность народа: две автономных палаты вряд ли позволят друг другу узурпировать власть.
Во-вторых, бикамерализм снимает опасность принятия необдуманных решений, поскольку решения одной палаты должны быть подтверждены в другой.
И, в-третьих, хотя бы отчасти нивелируется профессиональная некомпетентность народных избранников, из которых формируется нижняя палата, - в отличие от ее часто сменяющего личного состава, сенаторы занимают свои кресла существенно дольше, а следовательно могут обеспечивать преемственность законотворческих принципов.
Кроме того, метавшиеся на протяжении последних двух веков между двумя форматами парламентского устройства, Франция и Испания также вернулись к бикамерализму как более удачному и удобному варианту.
Двухкамерники против однокамерников
Сегодня двухпалатные парламенты присутствуют в более, чем 65 странах мира, причем около трети бикамерных государств появились в течение последней трети ХХ века. К ним относятся практически все крупнейшие страны мира (кроме Китая). Кроме того, естественно, к этой группе относятся все 24 федерации. Однако, следует заметить, что федерализм – это не самая главная причина бикамерализма: более 4 десятков унитарных государств тоже выбрали именно это модель.
С другой стороны - из почти 90 стран с однопалатными парламентами практически 70% относятся к странам Третьего мира, которые преимущественно получили независимость только в середине прошлого века. Некоторые политологи называют это лишь "модой", однако, оставим это соображение на их совести, поскольку так говорят, как правило, апологеты бикамерализма. Из крупных государств выбор в пользу однопалатных парламентов сделали Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция, Китай и – пока еще – Украина.
В Европе счет бикамерализма с монокамерализмом – 19 к 15. Причем, опять-таки, в последнюю группу входят средние и малые государства (Венгрия, Греция, Португалия). Любопытно, что вместе с тем прямым голосованием сенат избирается в очень немногих странах Европы – в основном из тех, которые только недавно вышли из соцблока. Речь идет о Румынии, Польше и Чехии. Из старых демократий верхнюю палату выбирают напрямую только в Швейцарии. Кроме того, прямыми выборами определяется большая часть членов вторых палат в Хорватии, Испании и Италии (в последней, кстати, все бывшие президенты получают пожизненное звание "сенатора").
Довольно распространено формирование второй палаты и с помощью непрямых выборов. Так, во Франции все сенаторы избираются департаментскими коллегиями выборщиков. В Австрии и Нидерландах – ландтагами (местными советами) и провинциальными штатами соответственно.
Любопытные модели (правда, несколько архаические, но, тем не менее, принятые) формирования второй палаты можно найти в Ирландии и Словении. На Зеленом острове прямым голосованием избирают 43 сенаторов из 60, еще 6 сенаторов рассматриваются в крупнейших университетах страны, а 11 – назначаются премьер-министром.
В Словении же 40 членов Государственного совета выбирают так. 18 – от коллегий выборщиков: 4 – от работодателей, 4 – от наемных рабочих, 4 – от мелких крестьян и ремесленников, 6 – от здравоохранения, науки и образования. Остальные 22 избираются советами общин.
Поскольку у Украины нет собственной традиции парламентаризма (при всем уважении, очевидно, что Центральная Рада – это еще не все), то любопытно было бы посмотреть, если бы наши власти решили воспользоваться опытом этих далеко не самых отсталых стран Европы: тогда бы наверное следовало ожидать появления в украинском сенате уравновешивающих друг друга прямых представителей олигархов, шахтеров и интеллигенции…
И все же, конечно, основной принцип формирования верхней палаты – регионального представительства – справедлив даже для унитарных государств. Так что аргумент, выдвигаемый против двухпарламентной инициативы президента, что, мол, зачем унитарному государству бикамерализм, вряд ли можно считать весомым.
Где подвох?
Но так и хочется спросить – а где же тогда подвох? Не может все быть так просто и гладко, иначе бы вряд ли гарант стал настойчиво продвигать инициативу 3-хлетней давности. И хотя уже сейчас ходят слухи, что в некотором будущем бикамерализм уберут из перечня инициатив гаранта, все равно на сегодняшний день именно парламентские трансформации остаются главной "фишкой" кучмовской реформы. А не переход к парламентско-президентской республике, как было задекларировано Кучмой.
А подвох можно поискать в истории – как ХІХ века, так и века нынешнего. Вернемся к Франции. После революции, как известно, на протяжении последующих полутора веков страну регулярно встряхивали государственные реформы. Менялся политический уклад – от республики к монархии и наоборот. Вместе с этими изменениями шли перемены и в организации работы парламента – в революционные годы у него регулярно "усекалась" верхняя палата. Как только наступал период относительного спокойствия – она вырастала на старом месте.
Политологи отмечают, что монокамерализм – черта не только режимов, склонных к авторитаризму и деспотии, но свойственна и переходным периодам. Похожие пертурбации наблюдались в истории Испании и других европейских государств.
Что тогда делать с Украиной? Если, вслед за Кучмой считать, что в стране уже все "устаканилось", все ветви власти знают, что делают, то тогда, очевидно, - да, мы доросли до двух палат, прекрасно дополняющих друг друга. А если нет и все это не так?
Тогда стоит вспомнить историю современную и те самые азиатские республики, о которых мы говорили в самом начале. Казахстан живет с бикамерализмом с середины 90-х (как и с бессменным президентом Назарбаевым). Узбекистан переходит к двухпалатному парламенту в 2004 году (активно перенимая опыт соседей). Лет 8 назад две палаты организовались и в Киргизии, однако, референдумом этого года верхняя палата была ликвидирована – судя по официальным сообщениям из соображений демократии и общей ненужности, страна и так слишком маленькая. Сложная система советов и в государстве большого друга Украины Туркменбаши.
Поскольку центральноазиатские республики уже для многих стали образчиками вывихов постсоветской демократии, то и соответственно продвинутый бикамерализм там приобретает новые черты. Так, оппозиционно настроенная местная пресса отмечает, что верхняя палата парламента в странах региона – оказывается лишь буфером между президентом и иногда бунтующей нижней палатой. Именно менее многочисленные сенаты, привязанные к местным администрациям, пробуксовуют не только попытки провести импичмент главе государства, но и просто не дают "зеленый свет" законопроектам, идущим вразрез с генеральной линией президента. Кроме того, при таком устройстве "нижние" депутаты могут вести себя как угодно оппозиционно, спускать пар, но на общем обустройстве страны это не скажется…
Не об этом ли мечтают некоторые государственные мужи в Украине? Есть, есть чему учиться нашей стране у Центральной Азии.
P.S. Примечание для организаторов официальных и рабочих визитов президента: относительно новые государства с двухпалатным парламентом встречаются не только в Азии. Есть такие, например, и в Африке. Поскольку Леонид Данилович заезжает в экзотические места, предлагаем посетить Ботсвану – здесь тоже присутствует бикамерализм. Нижняя палата – Национальная ассамблея – состоит из 44 человек, избирается на 5 лет. Верхняя палата – Палата Старейшин – из вождей 8 основных племен, 4 помощников старшин и 3 человек, избираемых остальными 12. Может быть, тоже поделятся опытом.
Речь идет о юго-восточном, собственно азиатском, направлении. Откуда только что вернулся Кучма? Из Китая и Монголии. Куда летит на этой неделе? В Таджикистан, Киргизию и Узбекистан. А, кроме того, в течение последнего года были еще визиты в Туркменистан, Индию, на Ближний Восток и т.д. В это же направление отлично вписывается и визит в Украину президента Ирана в прошлом году, да и весь иракско-кольчужный скандал, если честно.
О том, что наша страна для всего мира из Европы, фигурально выражаясь, стала дрейфовать в сторону Средней Азии, свидетельствует и тот факт, что корреспонденты, работавшие на освещении Саммита Земли, в прошлом году фамилию "Кучма" совершенно спокойно приписали изображению Нурсултана Назарбаева. И правда, чем не президент Украины? Учитывая нынешний скандал, разгоревшийся вокруг ареста счетов последнего.
Но вернемся к нашему президенту-путешественнику. В разгар обсуждения собственных реформаторских инициатив Кучме не сидится в родной стране. Зачем ему Средняя Азия в такую горячую пору? По словам пресс-секретаря, - обсудить вопросы торговли. Однако, если порыться в истории, то оказывается, что могут быть и иные причины. Так, например, УП уже писала о хитром финте с референдумом, который всего несколько месяцев назад провели в Киргизии – всенародно обсуждали одно, проголосовали за совсем другое.
Кроме того, всенародное волеизъявление недавно прокатилось и по Узбекистану. И знаете, какие вопросы выносились на референдум в январе 2002 года? О создании "двухпалатного парламента" и… продлении срока службы на посту президента с 5 до 7 лет. Надо ли говорить, что граждане были с этим согласны?
Вот и получит Кучма возможность обсудить тонкости перехода к бикамерализму в отдельном взятом унитарном постсоветском государстве. А мы, в свою очередь, попытаемся рассмотреть его плюсы и минусы – и то, каков смысл изменения парламентской системы непосредственно в нашей стране.
Капля истории
Исторически двухпалатность (а в некоторых курьезных случаях – трех- или даже четырехпалатность) парламента – явление более старое, нежели знакомый нам парламент, состоящий из одной палаты. В первых европейских парламентах позднего Средневековья (английском, французском, испанских кортесах и других) верхняя палата отводилась (и это понятно) представителям высших сословий – дворянам и духовенству. Нижняя палата – для представителей более низких классов: торговцев, ремесленников и т.д.
В зависимости от того, какую роль в обществе играли представители низов, такая же роль отводилась и палате его представителей. Неудивительно, что со временем "одеяло" законотворчества понемногу съехало "вниз". Так, уже в наше время отказались от традиционного бикамерализма Дания и Швеция. В Великобритании палата лордов хоть и осталась на месте, но, как отмечают аналитики, исключительно благодаря политическому консерватизму жителей Туманного Альбиона. И попытки оживить ее, в общем-то, сложно назвать успешными.
Первый однопалатный парламент появился в охваченной пламенем революции Франции. Летом 1789 года, когда король очередной раз созвал Генеральные штаты, представители третьего сословия отказались регистрироваться в установленном порядке (как третья палата – после аристократов и клира) и объявили себя Национальным собранием. В постановлении, принятом в тот год, говорилось, что "между троном и Собранием не может стоять еще какая-либо власть, имеющая силу запрета". Король не был согласен, но изменить уже ничего не мог – в итоге конституция 1791 года начиналась со слов, что французский парламент состоит из одной палаты.
Впрочем, конечно же говорить о том, что бикамерализм морально устарел, - нельзя. Как раз параллельно французской революции на другом материке создавалось новое государство – Соединенные Штаты Америки. Отцы-основатели не зря выбрали "двухпалатную" модель парламента. В основу американского парламентаризма была положена знаменитая формула Монтескье: "Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана с законодательной властью".
Таким образом, решались сразу три проблемы.
Во-первых, вдвое надежнее становится безопасность народа: две автономных палаты вряд ли позволят друг другу узурпировать власть.
Во-вторых, бикамерализм снимает опасность принятия необдуманных решений, поскольку решения одной палаты должны быть подтверждены в другой.
И, в-третьих, хотя бы отчасти нивелируется профессиональная некомпетентность народных избранников, из которых формируется нижняя палата, - в отличие от ее часто сменяющего личного состава, сенаторы занимают свои кресла существенно дольше, а следовательно могут обеспечивать преемственность законотворческих принципов.
Кроме того, метавшиеся на протяжении последних двух веков между двумя форматами парламентского устройства, Франция и Испания также вернулись к бикамерализму как более удачному и удобному варианту.
Двухкамерники против однокамерников
Сегодня двухпалатные парламенты присутствуют в более, чем 65 странах мира, причем около трети бикамерных государств появились в течение последней трети ХХ века. К ним относятся практически все крупнейшие страны мира (кроме Китая). Кроме того, естественно, к этой группе относятся все 24 федерации. Однако, следует заметить, что федерализм – это не самая главная причина бикамерализма: более 4 десятков унитарных государств тоже выбрали именно это модель.
С другой стороны - из почти 90 стран с однопалатными парламентами практически 70% относятся к странам Третьего мира, которые преимущественно получили независимость только в середине прошлого века. Некоторые политологи называют это лишь "модой", однако, оставим это соображение на их совести, поскольку так говорят, как правило, апологеты бикамерализма. Из крупных государств выбор в пользу однопалатных парламентов сделали Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция, Китай и – пока еще – Украина.
В Европе счет бикамерализма с монокамерализмом – 19 к 15. Причем, опять-таки, в последнюю группу входят средние и малые государства (Венгрия, Греция, Португалия). Любопытно, что вместе с тем прямым голосованием сенат избирается в очень немногих странах Европы – в основном из тех, которые только недавно вышли из соцблока. Речь идет о Румынии, Польше и Чехии. Из старых демократий верхнюю палату выбирают напрямую только в Швейцарии. Кроме того, прямыми выборами определяется большая часть членов вторых палат в Хорватии, Испании и Италии (в последней, кстати, все бывшие президенты получают пожизненное звание "сенатора").
Довольно распространено формирование второй палаты и с помощью непрямых выборов. Так, во Франции все сенаторы избираются департаментскими коллегиями выборщиков. В Австрии и Нидерландах – ландтагами (местными советами) и провинциальными штатами соответственно.
Любопытные модели (правда, несколько архаические, но, тем не менее, принятые) формирования второй палаты можно найти в Ирландии и Словении. На Зеленом острове прямым голосованием избирают 43 сенаторов из 60, еще 6 сенаторов рассматриваются в крупнейших университетах страны, а 11 – назначаются премьер-министром.
В Словении же 40 членов Государственного совета выбирают так. 18 – от коллегий выборщиков: 4 – от работодателей, 4 – от наемных рабочих, 4 – от мелких крестьян и ремесленников, 6 – от здравоохранения, науки и образования. Остальные 22 избираются советами общин.
Поскольку у Украины нет собственной традиции парламентаризма (при всем уважении, очевидно, что Центральная Рада – это еще не все), то любопытно было бы посмотреть, если бы наши власти решили воспользоваться опытом этих далеко не самых отсталых стран Европы: тогда бы наверное следовало ожидать появления в украинском сенате уравновешивающих друг друга прямых представителей олигархов, шахтеров и интеллигенции…
И все же, конечно, основной принцип формирования верхней палаты – регионального представительства – справедлив даже для унитарных государств. Так что аргумент, выдвигаемый против двухпарламентной инициативы президента, что, мол, зачем унитарному государству бикамерализм, вряд ли можно считать весомым.
Где подвох?
Но так и хочется спросить – а где же тогда подвох? Не может все быть так просто и гладко, иначе бы вряд ли гарант стал настойчиво продвигать инициативу 3-хлетней давности. И хотя уже сейчас ходят слухи, что в некотором будущем бикамерализм уберут из перечня инициатив гаранта, все равно на сегодняшний день именно парламентские трансформации остаются главной "фишкой" кучмовской реформы. А не переход к парламентско-президентской республике, как было задекларировано Кучмой.
А подвох можно поискать в истории – как ХІХ века, так и века нынешнего. Вернемся к Франции. После революции, как известно, на протяжении последующих полутора веков страну регулярно встряхивали государственные реформы. Менялся политический уклад – от республики к монархии и наоборот. Вместе с этими изменениями шли перемены и в организации работы парламента – в революционные годы у него регулярно "усекалась" верхняя палата. Как только наступал период относительного спокойствия – она вырастала на старом месте.
Политологи отмечают, что монокамерализм – черта не только режимов, склонных к авторитаризму и деспотии, но свойственна и переходным периодам. Похожие пертурбации наблюдались в истории Испании и других европейских государств.
Что тогда делать с Украиной? Если, вслед за Кучмой считать, что в стране уже все "устаканилось", все ветви власти знают, что делают, то тогда, очевидно, - да, мы доросли до двух палат, прекрасно дополняющих друг друга. А если нет и все это не так?
Тогда стоит вспомнить историю современную и те самые азиатские республики, о которых мы говорили в самом начале. Казахстан живет с бикамерализмом с середины 90-х (как и с бессменным президентом Назарбаевым). Узбекистан переходит к двухпалатному парламенту в 2004 году (активно перенимая опыт соседей). Лет 8 назад две палаты организовались и в Киргизии, однако, референдумом этого года верхняя палата была ликвидирована – судя по официальным сообщениям из соображений демократии и общей ненужности, страна и так слишком маленькая. Сложная система советов и в государстве большого друга Украины Туркменбаши.
Поскольку центральноазиатские республики уже для многих стали образчиками вывихов постсоветской демократии, то и соответственно продвинутый бикамерализм там приобретает новые черты. Так, оппозиционно настроенная местная пресса отмечает, что верхняя палата парламента в странах региона – оказывается лишь буфером между президентом и иногда бунтующей нижней палатой. Именно менее многочисленные сенаты, привязанные к местным администрациям, пробуксовуют не только попытки провести импичмент главе государства, но и просто не дают "зеленый свет" законопроектам, идущим вразрез с генеральной линией президента. Кроме того, при таком устройстве "нижние" депутаты могут вести себя как угодно оппозиционно, спускать пар, но на общем обустройстве страны это не скажется…
Не об этом ли мечтают некоторые государственные мужи в Украине? Есть, есть чему учиться нашей стране у Центральной Азии.
P.S. Примечание для организаторов официальных и рабочих визитов президента: относительно новые государства с двухпалатным парламентом встречаются не только в Азии. Есть такие, например, и в Африке. Поскольку Леонид Данилович заезжает в экзотические места, предлагаем посетить Ботсвану – здесь тоже присутствует бикамерализм. Нижняя палата – Национальная ассамблея – состоит из 44 человек, избирается на 5 лет. Верхняя палата – Палата Старейшин – из вождей 8 основных племен, 4 помощников старшин и 3 человек, избираемых остальными 12. Может быть, тоже поделятся опытом.
