Кому нужны общественные организации в Украине?
Четверг, 20 июня 2002, 15:46
После того как автор-переводчик скандально известной статьи о гражданском обществе стал Председателем Верховной Рады Украины, его оппоненты начали активно готовить Форум общественных организаций Украины. Неизвестно, примет ли действующая Верховная Рада новое законодательство об общественных организациях, но проблема остается актуальной. Четвертый съезд Комитета избирателей Украины постановил в рамках мониторинга состояния демократии в Украине проводить исследование общественных организаций. Представляем первую нашу гипотезу.
Теоретически в гражданском обществе объединения граждан должны помогать этим гражданам решать свои общие проблемы, отстаивать общие интересы. Если эти интересы были политическими, создавались политические партии, если профессиональными - профсоюзы. Если же граждане имеют какие-то интересы в сфере, где не лежит их трудовая книжка, они могут создавать общественные организации. Приблизительно это предполагает украинское законодательство, и в регистрационных свидетельствах общественных организаций как уставное задание указывают "защиту интересов своих членов". Иногда, по западному образцу, эти организации называют "негосударственными", ибо они не является частью органов государственной власти или местного самоуправления, или "некоммерческими", ибо, как правило, они не получают прибыли в своей деятельности.
Однако украинские реалии показывают, что, имея одинаковый юридический статус "общественная организация", существуют как несколько различные образования, которые отличаются по целям, способам финансирования, организационному построению.
Наиболее близким к классической форме является объединение по интересам (по американской классификацией issue-oriented). Это союзы ветеранов, клубы любителей кактусов, объединение многодетных семей и тому подобное. Эта категория включает также наиболее массовую организацию - союз охотников и рыболовов. Каждая из таких организаций имеет объединяющее начало, корпоративные интересы, и призвана бороться за эти корпоративные интересы, пусть даже во вред другим социальным группам.
Каждое объединение по интересам имеет более-менее фиксированное членство, и потому базовое финансирование деятельности осуществляется благодаря членским взносам. Некоторым организациям помогает государство, если считает, что эти организации лучше позаботятся об их членах, чем собственно само государство. Это касается тех случаев, когда общественная организация объединяет граждан, забота о которых включена в государственные или местные программы.
Другая категория - общественные организации, которые осуществляют деятельность, которая направлена в первую очередь не на членов таких организаций, а на широкие массы населения. Назовем такие организации общественно полезными (для американцев это policy-oriented), хотя оценка их роботы часто бывает противоположной у различных членов этого самого общества.
Лучше всего представлена эта категория аналитическими центрами. Также есть сервисные организации, ассоциации содействия чему-то, благотворительные фонды. Именно этот тип организаций вызывает дискуссии. Поскольку такие организации не являются массовыми, они не собирают членских взносов, и потому вынуждены искать средства кое-где. В результате такие организации направляют свою деятельность на что-то среднее между тем, что желали учредители, и тем, на что были найдены средства. В бедной Украине профинансировать общественно полезную деятельность могут или граждане, а таких мало, или бизнес, или государственный бюджет, или иностранцы.
Насколько известно автору, на сегодня не зафиксировано реальных прецедентов, когда украинские граждане оказывали весомую финансовую помощь для работы общественно полезных институций. Украинский бизнес оказывает такую помощь в нескольких случаях. Первый - когда это становится каналом для укрывательства доходов, снижения налогов или отмывки средств. Другой - когда такая общественная организация защищает интересы соответствующего бизнеса.
Прецеденты есть, но об общественной пользе говорить можно не всегда. Пересмотрев государственные бюджеты Украины или бюджеты отдельных городов, можно найти факты поддержки социально полезных общественных организаций. Большая часть из них стала предметом расследования КРУ, налоговой милиции, или депутатских комиссий. Если власть таким образом не хочет осчастливить кого-то из своих родственников, то средства выделяются институциям, которые обслуживают соответствующий орган власти, работая как Управление внутренней политики или ПР-служба. Однако есть успешный опыт функционирования Институтов развития города, молодежных центров занятости и тому подобное. Однако трудно называть эти организации "негосударственными".
Наиболее неоднозначным и дискуссионным стало финансирование украинских общественных организаций за счет иностранных средств. Иностранные правительственные агентства и частные фонды финансируют и объединение по интересам, но эта помощь распределяется между членами таких союзов или используется для упрочения аппаратов соответствующих организаций. Есть и негативные примеры, но в насквозь коррумпированном обществе от этого никуда не денешься.
Довольно активно иностранные средства выделяются и общественно полезным организациям. У международных организаций, иностранных государств, с одной стороны, и у украинской власти, с другой, всегда существовали разногласия относительно понимания того, что же такое общественная польза для Украины. В последнее время эти противоречия заострились. Государство пытается регулировать эту сферу отношений законодательно, и принимает новые регулятивные акты об использовании международной технической помощи. За два месяца до выборов Кабмин принимает постановление, которое говорит, что каждая программа международной технической помощи должна иметь украинского бенефициария - государственный орган. Т.е. только государство может определять, что является общественно полезным для Украины. Общественные организации до этого времени не смогли дать свой ответ на вызов государства. Конечно, в действиях Кабмина есть смысл. Правительство имеет определенное отношение к волеизъявление всех граждан во время выборов, а общественные организации представляют только часть общества. Однако, если общественная организация зарегистрированная согласно закону, осуществляет свою уставную деятельность, почему же она не может привлечь для этого международную техническую помощь?
Конечно, в этой сфере накопилась масса проблем. Значительная часть международных организаций работает неадекватно к украинским реалиям. Если 10 лет назад приезд американского эксперта, который рассказывал, как пишут пресс-релиз в пресс-службе мощной западной партии, вызвал оживленный интерес и этот опыт потом пересказывали журналисты, то, к сожалению, часть провайдеров технической помощи и до этого времени работает такими же методами.
Многие не учитывают, что за 10 лет работы в Украине эта самая техническая помощь развила большое количество украинских экспертов. Общественно полезные организации стали источником кадров для политических партий, органов власти, местного самоуправления. На фоне провала государственной системы подготовки кадров, негосударственная достигла просто колоссальных успехов. Многие из фондов начинают это понимать, и в последние годы активизировалось создание совещательных и надзорных советов из представителей общественно полезных НГО при больших международных организациях.
Процесс приспособления международной помощи к украинским реалиям часто тормозят сами же представители украинских НГО. Деятельность международных фондов породила в Украине еще один вид общественных организаций - "грантоедов" (grant-oriented). Хотя целесообразно говорить не об организациях, а персоналиях, которые создают массу фиктивных НГО "под гранты", и "делают" все, на что выделяются средства. Многие из таких людей имеют уникальную способность к написанию заявок и отчетов, хотя об их бурной деятельности никто, кроме собственно доноров не знает.
Понятно, что деятельность таких организаций предоставляет возможность власти или врагам гражданского общества приводить негативные примеры и обосновывать репрессивные действия.
Похожая классификация может быть сделана и для коалиций. Ассоциация клубов КВН объедиянется вокруг общих постоянных интересов. Коалиция другого типа создается для разрешения конкретной общественной проблемы - будь то принятие избирательного кодекса, вступление в НАТО или - "Украина без Кучмы". Критерием таких коалиций является то, что каждый из участников делает реальный взнос, часто денежный, в общее дело.
Когда такая проблема решается, коалиция распускается. Есть и другой тип коалиция под деньги, типа "парни, гвинейское посольство дает деньги под коалицию на защиту пингвинов в Антарктиде. Мне не хватает двадцать юридических лиц. В обмен даю своих тридцать под что угодно".
Чтобы следующий Форум общественных организаций не стал стартом нового проекта под деньги, он должен рассмотреть несколько вопросов, которые действительно актуальны для живых НГО, в первую очередь для общественно полезных НГО.
В законодательном аспекте необходимо решить, вводить ли классификацию НГО законодательно, оставить ли всех под одним законом. Необходимо определить, как НГО могут зарабатывать средства, и где провести границу между выполнением уставных заданий и продажей товаров и услуг, являющихся прибыльной деятельностью. В один прекрасный день гранты закончатся, бюджет средств не будет давать. А граждане еще не станут достаточно сознательными для поддержки общественно полезных институций.
Нужно определить и законодательные изменения тех положений, которые тормозят развитие НГО. И которые все равно, хотя и с трудностями, но обходятся - от оплаты командировок нештатным работникам до получения средств местных бюджетов для выполнения социальных заказов.
Необходимо определить, нужна ли в Украине техническая помощь, кто может ее просить и использовать, и какие условия мы должны выставлять донорам.
Следует определить критерии для работы самих НГО. Они должны работать полностью легально, не беря пример с других компонентов гражданского общества, которые прячутся в тени. Живые НГО должны писать годовые отчеты о своей работе и делать их публичными.
Налоговая милиция должна иметь официальный документ для работы, а не заниматься оперативно-сыскной деятельностью. И, конечно, каждая реальная НГО должна иметь реальную миссию и в своей работе ориентироваться на такую миссию, а не на другие критерии. Каждая НГО должна четко дать ответ - кому она нужна? Ее членам, государству (кому конкретно), всем гражданам или только другим государствам?
Следует установить систему обмена опытом. За 10 лет работы наработана огромная методическая база, проведены многочисленные исследования, о которых знает только заказчик, и это привело к тому одна и та же работа дублируется ежегодно другими исполнителями. Для этого, в первую очередь, международные доноры должны обязать исполнителей проектов делать результаты работы публичными и не исчезать на следующий день после сдачи отчета. Система обмена реальным опытом должна привести к кооперации сильных НГО, а не к конкуренции.
Форум не должен стать собранием детей лейтенанта Буша по распределению сфер влияния, но должен называть вещи своими именами и должен навести хоть какой-то порядок в секторе общественно полезных НГО.
Хочется надеяться, что Международный Фонд "Видродження", который стал реальным инициатором проведения такого Форума, предоставит его организаторам не только средства, а и огромный теоретический опыт в этой отрасли. А украинские НГО должны показать товар лицом и не стать бледной копией несовершенной украинской власти.
Игорь Попов - председатель правления Комитета избирателей Украины
Теоретически в гражданском обществе объединения граждан должны помогать этим гражданам решать свои общие проблемы, отстаивать общие интересы. Если эти интересы были политическими, создавались политические партии, если профессиональными - профсоюзы. Если же граждане имеют какие-то интересы в сфере, где не лежит их трудовая книжка, они могут создавать общественные организации. Приблизительно это предполагает украинское законодательство, и в регистрационных свидетельствах общественных организаций как уставное задание указывают "защиту интересов своих членов". Иногда, по западному образцу, эти организации называют "негосударственными", ибо они не является частью органов государственной власти или местного самоуправления, или "некоммерческими", ибо, как правило, они не получают прибыли в своей деятельности.
Однако украинские реалии показывают, что, имея одинаковый юридический статус "общественная организация", существуют как несколько различные образования, которые отличаются по целям, способам финансирования, организационному построению.
Наиболее близким к классической форме является объединение по интересам (по американской классификацией issue-oriented). Это союзы ветеранов, клубы любителей кактусов, объединение многодетных семей и тому подобное. Эта категория включает также наиболее массовую организацию - союз охотников и рыболовов. Каждая из таких организаций имеет объединяющее начало, корпоративные интересы, и призвана бороться за эти корпоративные интересы, пусть даже во вред другим социальным группам.
Каждое объединение по интересам имеет более-менее фиксированное членство, и потому базовое финансирование деятельности осуществляется благодаря членским взносам. Некоторым организациям помогает государство, если считает, что эти организации лучше позаботятся об их членах, чем собственно само государство. Это касается тех случаев, когда общественная организация объединяет граждан, забота о которых включена в государственные или местные программы.
Другая категория - общественные организации, которые осуществляют деятельность, которая направлена в первую очередь не на членов таких организаций, а на широкие массы населения. Назовем такие организации общественно полезными (для американцев это policy-oriented), хотя оценка их роботы часто бывает противоположной у различных членов этого самого общества.
Лучше всего представлена эта категория аналитическими центрами. Также есть сервисные организации, ассоциации содействия чему-то, благотворительные фонды. Именно этот тип организаций вызывает дискуссии. Поскольку такие организации не являются массовыми, они не собирают членских взносов, и потому вынуждены искать средства кое-где. В результате такие организации направляют свою деятельность на что-то среднее между тем, что желали учредители, и тем, на что были найдены средства. В бедной Украине профинансировать общественно полезную деятельность могут или граждане, а таких мало, или бизнес, или государственный бюджет, или иностранцы.
Насколько известно автору, на сегодня не зафиксировано реальных прецедентов, когда украинские граждане оказывали весомую финансовую помощь для работы общественно полезных институций. Украинский бизнес оказывает такую помощь в нескольких случаях. Первый - когда это становится каналом для укрывательства доходов, снижения налогов или отмывки средств. Другой - когда такая общественная организация защищает интересы соответствующего бизнеса.
Прецеденты есть, но об общественной пользе говорить можно не всегда. Пересмотрев государственные бюджеты Украины или бюджеты отдельных городов, можно найти факты поддержки социально полезных общественных организаций. Большая часть из них стала предметом расследования КРУ, налоговой милиции, или депутатских комиссий. Если власть таким образом не хочет осчастливить кого-то из своих родственников, то средства выделяются институциям, которые обслуживают соответствующий орган власти, работая как Управление внутренней политики или ПР-служба. Однако есть успешный опыт функционирования Институтов развития города, молодежных центров занятости и тому подобное. Однако трудно называть эти организации "негосударственными".
Наиболее неоднозначным и дискуссионным стало финансирование украинских общественных организаций за счет иностранных средств. Иностранные правительственные агентства и частные фонды финансируют и объединение по интересам, но эта помощь распределяется между членами таких союзов или используется для упрочения аппаратов соответствующих организаций. Есть и негативные примеры, но в насквозь коррумпированном обществе от этого никуда не денешься.
Довольно активно иностранные средства выделяются и общественно полезным организациям. У международных организаций, иностранных государств, с одной стороны, и у украинской власти, с другой, всегда существовали разногласия относительно понимания того, что же такое общественная польза для Украины. В последнее время эти противоречия заострились. Государство пытается регулировать эту сферу отношений законодательно, и принимает новые регулятивные акты об использовании международной технической помощи. За два месяца до выборов Кабмин принимает постановление, которое говорит, что каждая программа международной технической помощи должна иметь украинского бенефициария - государственный орган. Т.е. только государство может определять, что является общественно полезным для Украины. Общественные организации до этого времени не смогли дать свой ответ на вызов государства. Конечно, в действиях Кабмина есть смысл. Правительство имеет определенное отношение к волеизъявление всех граждан во время выборов, а общественные организации представляют только часть общества. Однако, если общественная организация зарегистрированная согласно закону, осуществляет свою уставную деятельность, почему же она не может привлечь для этого международную техническую помощь?
Конечно, в этой сфере накопилась масса проблем. Значительная часть международных организаций работает неадекватно к украинским реалиям. Если 10 лет назад приезд американского эксперта, который рассказывал, как пишут пресс-релиз в пресс-службе мощной западной партии, вызвал оживленный интерес и этот опыт потом пересказывали журналисты, то, к сожалению, часть провайдеров технической помощи и до этого времени работает такими же методами.
Многие не учитывают, что за 10 лет работы в Украине эта самая техническая помощь развила большое количество украинских экспертов. Общественно полезные организации стали источником кадров для политических партий, органов власти, местного самоуправления. На фоне провала государственной системы подготовки кадров, негосударственная достигла просто колоссальных успехов. Многие из фондов начинают это понимать, и в последние годы активизировалось создание совещательных и надзорных советов из представителей общественно полезных НГО при больших международных организациях.
Процесс приспособления международной помощи к украинским реалиям часто тормозят сами же представители украинских НГО. Деятельность международных фондов породила в Украине еще один вид общественных организаций - "грантоедов" (grant-oriented). Хотя целесообразно говорить не об организациях, а персоналиях, которые создают массу фиктивных НГО "под гранты", и "делают" все, на что выделяются средства. Многие из таких людей имеют уникальную способность к написанию заявок и отчетов, хотя об их бурной деятельности никто, кроме собственно доноров не знает.
Понятно, что деятельность таких организаций предоставляет возможность власти или врагам гражданского общества приводить негативные примеры и обосновывать репрессивные действия.
Похожая классификация может быть сделана и для коалиций. Ассоциация клубов КВН объедиянется вокруг общих постоянных интересов. Коалиция другого типа создается для разрешения конкретной общественной проблемы - будь то принятие избирательного кодекса, вступление в НАТО или - "Украина без Кучмы". Критерием таких коалиций является то, что каждый из участников делает реальный взнос, часто денежный, в общее дело.
Когда такая проблема решается, коалиция распускается. Есть и другой тип коалиция под деньги, типа "парни, гвинейское посольство дает деньги под коалицию на защиту пингвинов в Антарктиде. Мне не хватает двадцать юридических лиц. В обмен даю своих тридцать под что угодно".
Чтобы следующий Форум общественных организаций не стал стартом нового проекта под деньги, он должен рассмотреть несколько вопросов, которые действительно актуальны для живых НГО, в первую очередь для общественно полезных НГО.
В законодательном аспекте необходимо решить, вводить ли классификацию НГО законодательно, оставить ли всех под одним законом. Необходимо определить, как НГО могут зарабатывать средства, и где провести границу между выполнением уставных заданий и продажей товаров и услуг, являющихся прибыльной деятельностью. В один прекрасный день гранты закончатся, бюджет средств не будет давать. А граждане еще не станут достаточно сознательными для поддержки общественно полезных институций.
Нужно определить и законодательные изменения тех положений, которые тормозят развитие НГО. И которые все равно, хотя и с трудностями, но обходятся - от оплаты командировок нештатным работникам до получения средств местных бюджетов для выполнения социальных заказов.
Необходимо определить, нужна ли в Украине техническая помощь, кто может ее просить и использовать, и какие условия мы должны выставлять донорам.
Следует определить критерии для работы самих НГО. Они должны работать полностью легально, не беря пример с других компонентов гражданского общества, которые прячутся в тени. Живые НГО должны писать годовые отчеты о своей работе и делать их публичными.
Налоговая милиция должна иметь официальный документ для работы, а не заниматься оперативно-сыскной деятельностью. И, конечно, каждая реальная НГО должна иметь реальную миссию и в своей работе ориентироваться на такую миссию, а не на другие критерии. Каждая НГО должна четко дать ответ - кому она нужна? Ее членам, государству (кому конкретно), всем гражданам или только другим государствам?
Следует установить систему обмена опытом. За 10 лет работы наработана огромная методическая база, проведены многочисленные исследования, о которых знает только заказчик, и это привело к тому одна и та же работа дублируется ежегодно другими исполнителями. Для этого, в первую очередь, международные доноры должны обязать исполнителей проектов делать результаты работы публичными и не исчезать на следующий день после сдачи отчета. Система обмена реальным опытом должна привести к кооперации сильных НГО, а не к конкуренции.
Форум не должен стать собранием детей лейтенанта Буша по распределению сфер влияния, но должен называть вещи своими именами и должен навести хоть какой-то порядок в секторе общественно полезных НГО.
Хочется надеяться, что Международный Фонд "Видродження", который стал реальным инициатором проведения такого Форума, предоставит его организаторам не только средства, а и огромный теоретический опыт в этой отрасли. А украинские НГО должны показать товар лицом и не стать бледной копией несовершенной украинской власти.
Игорь Попов - председатель правления Комитета избирателей Украины
