Мог ли Кучма уволить Омельченко?
Вторник, 12 февраля 2002, 11:59
Юридичний коментар до питання про звільнення Олександра Омельченка з посади Голови Київської міської державної адміністрації
Відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій "призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України." (ст.8 ч.2 Закону). Закон не встановлює інших строків, на які могли б призначатись голови місцевих державних адміністрацій. Отже голови місцевих державних адміністрацій призначаються на період президентських повноважень. Олександр Омельченко був призначений Леонідом Кучмою Указом від 3 червня 1999 року (N 608/99), тобто до 31 жовтня 2004 року (ст.103 ч.4 Конституції України).
Олександр Омельченко подав, а потім відкликав заяву про надання йому відпустки. Не вказується, який вид відпустки (щорічна основна, додаткова тощо) був наданий Омельченку. Також в матеріалі не вказано нічого про те, що Олександр Омельченко подав заяву про звільнення його з займаної посади.
Як повідомлялося того ж 11 лютого, Леонід Кучма прокоментував ситуацію, що склалась. "Омельченко - не президент, подобається йому чи ні, він повинен виконати це рішення", сказав Кучма.
З подальших матеріалів стає очевидно, що йдеться вже не про надання відпустки, а про звільнення, хоча з попередніх матеріалів випливає, що Омельченко подав заяву саме на надання відпустки. Тобто це означає, що його заява не може бути витлумачена як підстава для звільнення, і тому звільнення "за власним бажанням" на підставі цієї заяви є недопустимим.
Слід зазначити, що статус голів місцевих державних адміністрацій регулюється Законом України "Про місцеві державні адміністрації". Крім того, на трудову діяльність (в тому числі на підставі прийняття на посаду і звільнення з посади) голів місцевих державних адміністрацій поширюється Кодекс законів про працю України (ст.3 ч.1 Кодексу) і Закону України "Про державну службу" (преамбула, ст.1 ч.1 Закону).
Закон України "Про державну службу" регулює питання звільнення державних службовців в ст.30, встановлюючи додаткові, спеціальні щодо встановлених в Кодексі законів про працю України підстави. В пп.1 ч.1 статті встановлено, що підставою для звільнення державного службовця є порушення з його боку підстав на реалізацію права на державну службу. Таке порушення відповідно до ст.4 Закону має місце тоді, коли особа не є громадянином України або не володіє належними освітою чи професійною підготовкою.
Очевидно, Олександр Омельченко є громадянином України. Закон України "Про державну службу" та прийняті відповідно до нього нормативні акти не встановлюють рівня набутої освіти та професійної кваліфікації, які були б необхідними для зайняття посади голови державної адміністрації. Тобто Олександр Омельченко не може бути звільнений за цією підставою.
Ст.30 ч.1 пп.2 Закону передбачає можливість звільнення державного службовця за вчинення корупційних діянь. Однак в цьому випадку необхідне неспростовне (доведене судом) рішення. Отже ст.30 ч.1 пп.2 Закону також не може бути підставою для звільнення Омельченка. Ні власного подання про відставку, ні віку, що не дозволяє перебувати на державній службі, в Омельченка не засвідчено – що робить неможливий звільнення його з посади відповідно до ст. 30 ч.1 п.3 і 4 Закону відповідно. Невідомо також і про наявність недієздатності, судимості що несумісна з зайняттям посади, підпорядкованості родичам (ст.30 ч.1пп.5). Ні порушення, ні відмови від прийняття присяги Омельченком також не зафіксовано. Таким чином можна констатувати, що Омельченко не може бути звільнений з посади Голови Київської міської державної адміністрації згідно ст.30 Закону України "Про державну службу".
Наступним спеціальним законом, що регулює статус голів місцевих державних адміністрацій є, як вже згадувалось, Закон України "Про місцеві державні адміністрації". В ст.9 зазначеного Закону встановлено підстави, за яких повинне чи можливе звільнення голови місцевої державної адміністрації. Ст.9 ч.1 п.1 встановлює, що звільнення може відбутись в разі порушення головою Конституції України і законів України.
Оскільки ці дві ознаки складу правової норми, за якої повинно наступити звільнення, наведені через "і", то звільнення можливе лише в разі наявності порушення і Конституції, і одного чи кількох законів України. Порушенням Конституції могло являтись суміщення Омельченком посад Київського міського голови і Голови Київської міської державної адміністрації. Однак після рішення Конституційного суду України від 4 грудня 2001 року (Справа N 1-42/2001, реєстр. N 16-рп/2001) суміщення цих посад Омельченком не може вважатись порушенням Конституції України.
В разі порушення Омельченком Конституції і закону (законів) України це повинно бути засвідчено в Указі (мотивувальній частині Указу) Президента України. Якщо цього в Указі немає, то звільнення О.Омельченка за ст.9 ч.1 пп.1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" є неприпустимим і сам Указ – незаконним.
Втрати чи зміни громадянства, дієздатності, а також виїзду на постійне місце проживання за межі України О.Омельченком не зафіксовано, отже звільнення й з цих підстав не допускається (ст. 9 ч.1 пп.3-5 Закону). Про вимоги несумісності, які можуть бути окремою підставною звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації відповідно до ст.9 ч.1 пп.6 Закону – див. вище.
Не може бути підставою звільнення й ст.9 ч.1 пп.7 Закону, оскільки, як встановлено вище, Омельченка не може бути визнано таким, що порушив вимоги Закону України "Про державну службу". Стосовно ст.9 ч.1 пп.8 Закону слід зауважити, що Київська міська рада не лише не виносила рішення щодо звільнення Омельченка з займаної посади, а й значна частина її членів прямо висловлювалась проти звільнення Омельченка з займаної посади і жодного подібного рішення прийнято не було. Стосовно відсутності заяви про звільнення О.Омельченка за власним бажанням – див. вище - абз.2 .
Таким чином підстав для звільнення О.Омельченка з посади Голови Київської міської державної адміністрації за жодним з підпунктів ст.9 ч.1 Закону немає.
Так само не може бути звільнений О.Омельченко і згідно ст.9 ч.2 пп.1 Закону – оскільки немає передбаченої Законом в ст.9 ч.2 пп.1 "відповідної обласної державної адміністрації". Відсутні підстави і для для звільнення його у відповідності до ст9 ч.2 пп.2 і 3 закону, оскільки ні порушення ним Закону України "Про державну службу", ні недовіри місцевої Ради немає.
Так само немає підстав для звільнення його відповідно до ст.9 ч. 3 і 4 Закону (він не визнаний померлим, а Л.Кучма – не "новий Президент України" у розумінні ст.9.ч.4 Закону України "Про місцеві державні адміністрації").
Звільнення О.Омельченка з посади Голови Київської міської державної адміністрації могло відбутись відповідно до Кодексу законів про працю України. Це могло статись відповідно до ст.40 Кодексу. Слід зауважити, що в ній (ст.40 ч.1 реч.1 Кодексу) встановлено, що перелік підстав для звільнення працівника є виключним, тобто можна ставити питання про те, чи можуть Закон України "Про місцеві державні адміністрації" і Закон України "Про державну службу" взагалі бути підставами для звільнення працівника. Однак з огляду на специфічність завдань державної служби, особливий статус державних службовців і матеріальні гарантії при звільненні, а також враховуючи необхідність проведення ефективної державної політики додаткові підстави для звільнення працівників – державних службовців, що зазначені в згаданих законах, все ж доцільно вважати чинними.
Отже, звільнення О.Омельченка з підстав ст.40 ч.1 пп.1 і 2 Кодексу є неможливим (ліквідація Київської міської державної адміністрації не має місця, а особливі вимоги до осіб, що займають посаду голови міської державної адміністрації, не встановлені). Ст.40 ч.1 пп.3 Кодексу передбачає звільнення працівника за порушення ним своїх посадових обов‘язків, якщо до нього вже застосовувались заходи дисциплінарного стягнення. Омельченко неодноразово нагороджувався і заохочувався за успіхи в роботі, відсутні рішення Кабінету Міністрів України чи Президента України про накладення на нього стягнень. Таким чином звільнення Омельченка з підстав ст.40 ч.1 пп.3 Кодексу є неможливим.
Те ж саме можна сказати пр ст.40 ч.1 пп.4 (Омельченко не вчиняв прогулу чи відсутності на робочому місці протягом більш ніж трьох годин). В першу чергу тому, що його місце роботи – Київ, який він за наявними відомостями не покидав, а крім того – немає свідчень про його неявку на робоче місце.
Ст.40 ч.1 пп.5-8 також не можуть бути підставою для його звільнення (він не був останнім часом тривалий період непрацездатним, не заміщав іншого працівника, відсутні відомості про появу в нетверезому стані чи стані наркотичного сп’яніння на роботу, немає ніяких підстав, а тим більше рішень суду про визнання його винним в будь-яких злочинах чи правопорушеннях).
Відсутні також підстави, які передбачені в ст. 41 ч.1 пп.1-3 – відсутні будь-які твердження про вчинення О.Омельченком одноразового грубого порушення трудових обов’язків.
Таким чином аналіз законодавства щодо можливих підстав звільнення Омельченка з посади Голови Київської міської державної адміністрації показує, що в разі ненаведення в Указі про його звільнення (в мотивувальній частині Указу) фактів порушення ним Конституції і законів (закону) України це Указ можна вважати необгрунтованим і через це – незаконним.
Відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій "призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України." (ст.8 ч.2 Закону). Закон не встановлює інших строків, на які могли б призначатись голови місцевих державних адміністрацій. Отже голови місцевих державних адміністрацій призначаються на період президентських повноважень. Олександр Омельченко був призначений Леонідом Кучмою Указом від 3 червня 1999 року (N 608/99), тобто до 31 жовтня 2004 року (ст.103 ч.4 Конституції України).
Олександр Омельченко подав, а потім відкликав заяву про надання йому відпустки. Не вказується, який вид відпустки (щорічна основна, додаткова тощо) був наданий Омельченку. Також в матеріалі не вказано нічого про те, що Олександр Омельченко подав заяву про звільнення його з займаної посади.
Як повідомлялося того ж 11 лютого, Леонід Кучма прокоментував ситуацію, що склалась. "Омельченко - не президент, подобається йому чи ні, він повинен виконати це рішення", сказав Кучма.
З подальших матеріалів стає очевидно, що йдеться вже не про надання відпустки, а про звільнення, хоча з попередніх матеріалів випливає, що Омельченко подав заяву саме на надання відпустки. Тобто це означає, що його заява не може бути витлумачена як підстава для звільнення, і тому звільнення "за власним бажанням" на підставі цієї заяви є недопустимим.
Слід зазначити, що статус голів місцевих державних адміністрацій регулюється Законом України "Про місцеві державні адміністрації". Крім того, на трудову діяльність (в тому числі на підставі прийняття на посаду і звільнення з посади) голів місцевих державних адміністрацій поширюється Кодекс законів про працю України (ст.3 ч.1 Кодексу) і Закону України "Про державну службу" (преамбула, ст.1 ч.1 Закону).
Закон України "Про державну службу" регулює питання звільнення державних службовців в ст.30, встановлюючи додаткові, спеціальні щодо встановлених в Кодексі законів про працю України підстави. В пп.1 ч.1 статті встановлено, що підставою для звільнення державного службовця є порушення з його боку підстав на реалізацію права на державну службу. Таке порушення відповідно до ст.4 Закону має місце тоді, коли особа не є громадянином України або не володіє належними освітою чи професійною підготовкою.
Очевидно, Олександр Омельченко є громадянином України. Закон України "Про державну службу" та прийняті відповідно до нього нормативні акти не встановлюють рівня набутої освіти та професійної кваліфікації, які були б необхідними для зайняття посади голови державної адміністрації. Тобто Олександр Омельченко не може бути звільнений за цією підставою.
Ст.30 ч.1 пп.2 Закону передбачає можливість звільнення державного службовця за вчинення корупційних діянь. Однак в цьому випадку необхідне неспростовне (доведене судом) рішення. Отже ст.30 ч.1 пп.2 Закону також не може бути підставою для звільнення Омельченка. Ні власного подання про відставку, ні віку, що не дозволяє перебувати на державній службі, в Омельченка не засвідчено – що робить неможливий звільнення його з посади відповідно до ст. 30 ч.1 п.3 і 4 Закону відповідно. Невідомо також і про наявність недієздатності, судимості що несумісна з зайняттям посади, підпорядкованості родичам (ст.30 ч.1пп.5). Ні порушення, ні відмови від прийняття присяги Омельченком також не зафіксовано. Таким чином можна констатувати, що Омельченко не може бути звільнений з посади Голови Київської міської державної адміністрації згідно ст.30 Закону України "Про державну службу".
Наступним спеціальним законом, що регулює статус голів місцевих державних адміністрацій є, як вже згадувалось, Закон України "Про місцеві державні адміністрації". В ст.9 зазначеного Закону встановлено підстави, за яких повинне чи можливе звільнення голови місцевої державної адміністрації. Ст.9 ч.1 п.1 встановлює, що звільнення може відбутись в разі порушення головою Конституції України і законів України.
Оскільки ці дві ознаки складу правової норми, за якої повинно наступити звільнення, наведені через "і", то звільнення можливе лише в разі наявності порушення і Конституції, і одного чи кількох законів України. Порушенням Конституції могло являтись суміщення Омельченком посад Київського міського голови і Голови Київської міської державної адміністрації. Однак після рішення Конституційного суду України від 4 грудня 2001 року (Справа N 1-42/2001, реєстр. N 16-рп/2001) суміщення цих посад Омельченком не може вважатись порушенням Конституції України.
В разі порушення Омельченком Конституції і закону (законів) України це повинно бути засвідчено в Указі (мотивувальній частині Указу) Президента України. Якщо цього в Указі немає, то звільнення О.Омельченка за ст.9 ч.1 пп.1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" є неприпустимим і сам Указ – незаконним.
Втрати чи зміни громадянства, дієздатності, а також виїзду на постійне місце проживання за межі України О.Омельченком не зафіксовано, отже звільнення й з цих підстав не допускається (ст. 9 ч.1 пп.3-5 Закону). Про вимоги несумісності, які можуть бути окремою підставною звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації відповідно до ст.9 ч.1 пп.6 Закону – див. вище.
Не може бути підставою звільнення й ст.9 ч.1 пп.7 Закону, оскільки, як встановлено вище, Омельченка не може бути визнано таким, що порушив вимоги Закону України "Про державну службу". Стосовно ст.9 ч.1 пп.8 Закону слід зауважити, що Київська міська рада не лише не виносила рішення щодо звільнення Омельченка з займаної посади, а й значна частина її членів прямо висловлювалась проти звільнення Омельченка з займаної посади і жодного подібного рішення прийнято не було. Стосовно відсутності заяви про звільнення О.Омельченка за власним бажанням – див. вище - абз.2 .
Таким чином підстав для звільнення О.Омельченка з посади Голови Київської міської державної адміністрації за жодним з підпунктів ст.9 ч.1 Закону немає.
Так само не може бути звільнений О.Омельченко і згідно ст.9 ч.2 пп.1 Закону – оскільки немає передбаченої Законом в ст.9 ч.2 пп.1 "відповідної обласної державної адміністрації". Відсутні підстави і для для звільнення його у відповідності до ст9 ч.2 пп.2 і 3 закону, оскільки ні порушення ним Закону України "Про державну службу", ні недовіри місцевої Ради немає.
Так само немає підстав для звільнення його відповідно до ст.9 ч. 3 і 4 Закону (він не визнаний померлим, а Л.Кучма – не "новий Президент України" у розумінні ст.9.ч.4 Закону України "Про місцеві державні адміністрації").
Звільнення О.Омельченка з посади Голови Київської міської державної адміністрації могло відбутись відповідно до Кодексу законів про працю України. Це могло статись відповідно до ст.40 Кодексу. Слід зауважити, що в ній (ст.40 ч.1 реч.1 Кодексу) встановлено, що перелік підстав для звільнення працівника є виключним, тобто можна ставити питання про те, чи можуть Закон України "Про місцеві державні адміністрації" і Закон України "Про державну службу" взагалі бути підставами для звільнення працівника. Однак з огляду на специфічність завдань державної служби, особливий статус державних службовців і матеріальні гарантії при звільненні, а також враховуючи необхідність проведення ефективної державної політики додаткові підстави для звільнення працівників – державних службовців, що зазначені в згаданих законах, все ж доцільно вважати чинними.
Отже, звільнення О.Омельченка з підстав ст.40 ч.1 пп.1 і 2 Кодексу є неможливим (ліквідація Київської міської державної адміністрації не має місця, а особливі вимоги до осіб, що займають посаду голови міської державної адміністрації, не встановлені). Ст.40 ч.1 пп.3 Кодексу передбачає звільнення працівника за порушення ним своїх посадових обов‘язків, якщо до нього вже застосовувались заходи дисциплінарного стягнення. Омельченко неодноразово нагороджувався і заохочувався за успіхи в роботі, відсутні рішення Кабінету Міністрів України чи Президента України про накладення на нього стягнень. Таким чином звільнення Омельченка з підстав ст.40 ч.1 пп.3 Кодексу є неможливим.
Те ж саме можна сказати пр ст.40 ч.1 пп.4 (Омельченко не вчиняв прогулу чи відсутності на робочому місці протягом більш ніж трьох годин). В першу чергу тому, що його місце роботи – Київ, який він за наявними відомостями не покидав, а крім того – немає свідчень про його неявку на робоче місце.
Ст.40 ч.1 пп.5-8 також не можуть бути підставою для його звільнення (він не був останнім часом тривалий період непрацездатним, не заміщав іншого працівника, відсутні відомості про появу в нетверезому стані чи стані наркотичного сп’яніння на роботу, немає ніяких підстав, а тим більше рішень суду про визнання його винним в будь-яких злочинах чи правопорушеннях).
Відсутні також підстави, які передбачені в ст. 41 ч.1 пп.1-3 – відсутні будь-які твердження про вчинення О.Омельченком одноразового грубого порушення трудових обов’язків.
Таким чином аналіз законодавства щодо можливих підстав звільнення Омельченка з посади Голови Київської міської державної адміністрації показує, що в разі ненаведення в Указі про його звільнення (в мотивувальній частині Указу) фактів порушення ним Конституції і законів (закону) України це Указ можна вважати необгрунтованим і через це – незаконним.
