Так имеет ли премьер право на представление о "снятии силовиков"?
Четверг, 21 декабря 2000, 16:39
Это - классическая ситуация для конституционного поля Украины, когда основные противоречия содержатся в самой Конституции, и когда подзаконные акты противоречат основному закону. Все это дает возможность политическим игрокам толковать положение юридических актов в свою пользу.
Простейшая ситуация – с освобождением Генерального прокурора. Статья 85 Конституции, которая содержит перечень полномочий Верховной Рады, указывает, что к ее исключительной компетенции входит "дача согласия на назначение Президентом Украины на должность Генерального прокурора Украины; выражение недоверия Генеральному прокурору Украины, что имеет следствием его отставку с должности" (пункт 25). Таким образом, должность Генерального прокурора - после назначения по представлению Президента - сугубо в воле парламента.
Парламент самостоятельно, без представления Президента, принимает решение о назначении трети состава Конституционного Суда, о назначении и освобождении Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, о половине состава Совета Национального банка. То, что Верховная Рада имеет право изменить только небольшое количество лиц в исполнительной власти - более чем красноречиво свидетельствует о реальной "силе" украинского парламентаризма. Ведь парламент назначает на должность и освобождает с должности Председателя Национального банка, членов Центральной избирательной комиссии, Председателя Антимонопольного комитета, Председателя Фонда государственного имущества, Председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания - парламент при этом может давать или не давать согласие.
Премьер-министр Украины назначается с согласия более половины от конституционного состава парламентариев - после предоставления Президента. Для освобождения премьера парламентского согласия не нужно.
Что касается министра внутренних дел, то Конституцией предусмотрено только три типа обстоятельств, при которых возможна его отставка. Первая, очевидная - заявление самого министра об отставке. Вторая - отставка премьера, как следствие отставки всего состава Кабинета Министров. Третья - принятие Верховной Радой резолюции о недоверии Кабмину, и вследствие этого отставка всего его состава. При этом Кабмин, отставка которого принята Президентом, по его поручению продолжает выполнять свои полномочия до начала работы вновьсформированного Кабмина, но не дольше чем шестьдесят дней.
Это - "твердые точки" в Основном Законе. Далее - труднее. Статья 114 Конституции указывает, что "в состав Кабинета Министров входят премьер-министр Украины, первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министра, министры". Исчерываемость перечня дает возможность утверждать, что министр внутренних дел является членом правительства, Председатель СБУ - не является. В этой же статье указывается, что "персональный состав Кабинета Министров назначается Президентом по предоставлению Премьер-министра". Это значит, что В.Ющенко когда-то делал формальное предоставление на Ю.Кравченко. Это же якобы значит и то, что для освобождения членов Кабмина формального премьерового предоставления не нужно.
"Якобы", потому что существуют другие статьи Конституции. Статьей 106, пунктом 10 Конституции указывается, что Президент назначает по представлению Премьер-министра членов Кабинета Министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций, и прекращает их полномочия на этих должностях. Часть этой статьи не противоречит другой конституционной статье - 118, которой определяется, что главы местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются с должности Президентом по представлению Кабинета Министров.
Таким образом, можно убедительно утверждать, что только областные "губернаторы" назначаются и освобождаются с должности Президентом по правительственному представлению. Что касается министра внутренних дел и главы СБУ, то в Конституции есть противоречие статей 114 и 106, когда по одной премьерского предоставления хватает только для назначения, а по другой оно необходимо и для освобождения. Это касается и председателя СБУ, который по должности является "руководителем центрального органа исполнительной власти". Формулировка "назначается по представлению... и прекращает их полномочия на этих должностях" пикантно своей двусмысленностью - оно может неправильно толковаться, как норма, что слова "прекращает их полномочия на этих должностях" касаются только глав местных государственных администраций. Но это не так, что отдельно подтверждается статьей 118, где механизм назначения и освобождения губернаторов описан исчерпывающе.
Ситуация усложняется еще и тем, что актами, менее весомыми чем Конституция, могут устанавливаться правила назначения и освобождения, противоречащие Основному Закону. Для рассмотрения нашей ситуации - это непринципиально. В частности, Указом Президента от 17 октября 2000 года, которым утверждалось Положение о Министерстве внутренних дел Украины, устанавливается (пункт 9), что "МВД Украины возглавляет министр, которого назначает на должность и освобождает с должности Президент Украины согласно установленному законодательством порядке". "Установленный законодательством порядок" - и есть Конституция. Хуже - с главой СБУ. Безнадежно устаревший, принятый еще в 1992 году, Закон об СБУ, в статье 13 утверждает, что "председатель СБУ назначается Верховной Радой по представлению Президента Украины".
Я не могу исключать существования кучи подзаконных актов, в частности и указов, и распоряжений Президента, которые выводят министра МВД и главу СБУ в исключительное подчинение главы государства. Но на такие ситуации есть юридически исчерпывающий выход.
Пункт первый. Переходные положения Конституции устанавливают, что "законы и другие нормативные акты, принятые после введения в действие этой Конституции, действуют в части, не противоречащей Конституции Украины". Следовательно, мы должны ориентироваться именно и только на Основной Закон.
Вывод из этой ситуации - неутешительный. Каждый из политических игроков может ее использовать на свое усмотрение и в своих интересах. Для исчерпывающего юридического объяснения ситуации - обязан или не обязан премьер подавать предоставление о назначении и освобождении всех лиц исполнительной власти, что было бы логично, учитывая, что Кабинет Министров является высшим органом в системе органов исполнительной власти (статья 113), следует добиваться разъяснения Конституционного Суда Украины.
Но есть и еще факторы моральные. Желание премьера "съехать" с занятия позиции по отставке силовиков мотивировано причинами политическими, которые противоречат желанию премьера занять моральную позицию относительно этих потенциальных отставок. Таким образом, можно прогнозировать, что В.Ющенко выступит в качестве должностного лица, которое не имеет юридического права на предоставление об увольнении силовиков, но "как гражданин" или "государственный деятель" (перечень политэпитетов может меняться и дополняться) призовет силовиков самих пойти в отставку. Хотя, повторю, статья 106, пункт 10, по которой "Президент назначает по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти... и прекращает их полномочия на этих должностях" позволяет В.Ющенко подать и формальное представление на увольнение силовиков. Но - воспользуется ли В.Ющенко этим правом, учитывая его привычку "жить со всеми дружно"?
Простейшая ситуация – с освобождением Генерального прокурора. Статья 85 Конституции, которая содержит перечень полномочий Верховной Рады, указывает, что к ее исключительной компетенции входит "дача согласия на назначение Президентом Украины на должность Генерального прокурора Украины; выражение недоверия Генеральному прокурору Украины, что имеет следствием его отставку с должности" (пункт 25). Таким образом, должность Генерального прокурора - после назначения по представлению Президента - сугубо в воле парламента.
Парламент самостоятельно, без представления Президента, принимает решение о назначении трети состава Конституционного Суда, о назначении и освобождении Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, о половине состава Совета Национального банка. То, что Верховная Рада имеет право изменить только небольшое количество лиц в исполнительной власти - более чем красноречиво свидетельствует о реальной "силе" украинского парламентаризма. Ведь парламент назначает на должность и освобождает с должности Председателя Национального банка, членов Центральной избирательной комиссии, Председателя Антимонопольного комитета, Председателя Фонда государственного имущества, Председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания - парламент при этом может давать или не давать согласие.
Премьер-министр Украины назначается с согласия более половины от конституционного состава парламентариев - после предоставления Президента. Для освобождения премьера парламентского согласия не нужно.
Что касается министра внутренних дел, то Конституцией предусмотрено только три типа обстоятельств, при которых возможна его отставка. Первая, очевидная - заявление самого министра об отставке. Вторая - отставка премьера, как следствие отставки всего состава Кабинета Министров. Третья - принятие Верховной Радой резолюции о недоверии Кабмину, и вследствие этого отставка всего его состава. При этом Кабмин, отставка которого принята Президентом, по его поручению продолжает выполнять свои полномочия до начала работы вновьсформированного Кабмина, но не дольше чем шестьдесят дней.
Это - "твердые точки" в Основном Законе. Далее - труднее. Статья 114 Конституции указывает, что "в состав Кабинета Министров входят премьер-министр Украины, первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министра, министры". Исчерываемость перечня дает возможность утверждать, что министр внутренних дел является членом правительства, Председатель СБУ - не является. В этой же статье указывается, что "персональный состав Кабинета Министров назначается Президентом по предоставлению Премьер-министра". Это значит, что В.Ющенко когда-то делал формальное предоставление на Ю.Кравченко. Это же якобы значит и то, что для освобождения членов Кабмина формального премьерового предоставления не нужно.
"Якобы", потому что существуют другие статьи Конституции. Статьей 106, пунктом 10 Конституции указывается, что Президент назначает по представлению Премьер-министра членов Кабинета Министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций, и прекращает их полномочия на этих должностях. Часть этой статьи не противоречит другой конституционной статье - 118, которой определяется, что главы местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются с должности Президентом по представлению Кабинета Министров.
Таким образом, можно убедительно утверждать, что только областные "губернаторы" назначаются и освобождаются с должности Президентом по правительственному представлению. Что касается министра внутренних дел и главы СБУ, то в Конституции есть противоречие статей 114 и 106, когда по одной премьерского предоставления хватает только для назначения, а по другой оно необходимо и для освобождения. Это касается и председателя СБУ, который по должности является "руководителем центрального органа исполнительной власти". Формулировка "назначается по представлению... и прекращает их полномочия на этих должностях" пикантно своей двусмысленностью - оно может неправильно толковаться, как норма, что слова "прекращает их полномочия на этих должностях" касаются только глав местных государственных администраций. Но это не так, что отдельно подтверждается статьей 118, где механизм назначения и освобождения губернаторов описан исчерпывающе.
Ситуация усложняется еще и тем, что актами, менее весомыми чем Конституция, могут устанавливаться правила назначения и освобождения, противоречащие Основному Закону. Для рассмотрения нашей ситуации - это непринципиально. В частности, Указом Президента от 17 октября 2000 года, которым утверждалось Положение о Министерстве внутренних дел Украины, устанавливается (пункт 9), что "МВД Украины возглавляет министр, которого назначает на должность и освобождает с должности Президент Украины согласно установленному законодательством порядке". "Установленный законодательством порядок" - и есть Конституция. Хуже - с главой СБУ. Безнадежно устаревший, принятый еще в 1992 году, Закон об СБУ, в статье 13 утверждает, что "председатель СБУ назначается Верховной Радой по представлению Президента Украины".
Я не могу исключать существования кучи подзаконных актов, в частности и указов, и распоряжений Президента, которые выводят министра МВД и главу СБУ в исключительное подчинение главы государства. Но на такие ситуации есть юридически исчерпывающий выход.
Пункт первый. Переходные положения Конституции устанавливают, что "законы и другие нормативные акты, принятые после введения в действие этой Конституции, действуют в части, не противоречащей Конституции Украины". Следовательно, мы должны ориентироваться именно и только на Основной Закон.
Вывод из этой ситуации - неутешительный. Каждый из политических игроков может ее использовать на свое усмотрение и в своих интересах. Для исчерпывающего юридического объяснения ситуации - обязан или не обязан премьер подавать предоставление о назначении и освобождении всех лиц исполнительной власти, что было бы логично, учитывая, что Кабинет Министров является высшим органом в системе органов исполнительной власти (статья 113), следует добиваться разъяснения Конституционного Суда Украины.
Но есть и еще факторы моральные. Желание премьера "съехать" с занятия позиции по отставке силовиков мотивировано причинами политическими, которые противоречат желанию премьера занять моральную позицию относительно этих потенциальных отставок. Таким образом, можно прогнозировать, что В.Ющенко выступит в качестве должностного лица, которое не имеет юридического права на предоставление об увольнении силовиков, но "как гражданин" или "государственный деятель" (перечень политэпитетов может меняться и дополняться) призовет силовиков самих пойти в отставку. Хотя, повторю, статья 106, пункт 10, по которой "Президент назначает по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти... и прекращает их полномочия на этих должностях" позволяет В.Ющенко подать и формальное представление на увольнение силовиков. Но - воспользуется ли В.Ющенко этим правом, учитывая его привычку "жить со всеми дружно"?
