Какие сценарии завершения войны заложены в оборонный бюджет?
У вересні парламент ухвалив рішення про збільшення річних видатків на сектор безпеки і оборони більш ніж на третину. До запланованого бюджету на 2024 рік додали близько 500 млрд грн. Щоб зрозуміти, наскільки це велика сума, то вона майже дорівнює річному бюджету на соціальний захист і майже вдвічі перевищує річні витрати на охорону здоров’я. Чому виникла така потреба? Відповідь криється в тому, що, на жаль, цього року не трапилось.
План видатків на поточний рік – це дзеркало уяви про перебіг війни не лише українського уряду, але і наших партнерів. Кожен аналітичний документ про можливі сценарії починається із застереження про невизначеність. Насправді, ніхто не може точно передбачити, коли завершиться війна. Таблиця змін у прогнозах МВФ за останні 2,5 роки читається, як роман Гемінгвея: від впевненості у стрімкому завершенні – через визнання "матеріалізації негативних ризиків", – до повзучого перенесення дедлайну. Поточний рік вчергове почався припущенням, що це останній рік війни, але восени очікуваний в прогнозах термін згортання бойових дій було відсунуто на кінець 2025 року. Війна триває.
Минулої осені було проголосовано Бюджет-2024 на базі сценарію зниження інтенсивності бойових дій упродовж року – цей сценарій розглядався як базовий, але не єдиний. У прогнозі було закладено зниження безпекових ризиків, відновлення торговельної логістики, а також пожвавлення підприємництва і будівництва, які призупинила війна. Видатки на сили оборони у цьому бюджеті були зменшені порівняно з попереднім роком на 36.1%. Це дозволило знову розширити частку соціальних і гуманітарних витрат, збільшити їхнє фінансування.
МВФ також в макропрогнозі на 2024 рік закладав сповільнення бойових дій вже у середині 2024 року. Це припущення вони змінили лише при п’ятому перегляді Програми, який відбувся місяць тому. Навіть у песимістичному сценарії вказали дату завершення активної фази війни – до кінця 2025 р.
Ці прогнози не справдились, а натомість прилетіли чорні лебеді з поганими звістками: життєво необхідна на фронті міжнародна військова допомога була затримана на декілька місяців. Доки тривала ця пауза, ми фінансували активну закупівлю зброї з внутрішніх ресурсів, збільшуючи дефіцит грошового забезпечення військослужбовців.
Реагуючи на ці принципові зміни, сьогодні ми знову спрямовуємо додаткові ресурси на оборону. Це не лише збільшення видатків на безпеку та оборону в 2024 році, які ухвалили у вересні, але й врахування прогнозу про продовження війни у проєкті Бюджету-2025. Видатки на оборону в проєкті Бюджету закладені на рівні поточного року, без скорочень, які припускали торік. Виходимо з припущення, що війна триватиме й наступного року. Нам потрібно буде утримувати значну кількість військових на фронті, закуповувати у необхідних обсягах озброєння і надалі будувати фортифікації.
Достатнє фінансування персоналу – це наші найбільші і найважливіші видатки. На це завдання іде близько 64% оборонного бюджету, і ця частка залишиться на наступний рік практично незмінною. В той же час, у разі продовження війни у 2025 році перед нами постане низка додаткових викликів, до яких потрібно вже нині бути готовими. Один з них – допомога сім’ям загиблих і пораненим. Бюджетний план витрат на рівні поточного року передбачає незмінний обсяг виплат таким сім’ям. Проте, варто врахувати, що грошова допомога родинам полеглих Героїв розподіляється на 40 місяців. Тому потрібно забезпечити не лише нові виплати, а й завершити платежі за загиблих та поранених у попередні роки. Нам необхідно знайти кошти для цих дуже трагічних і важливих видатків.
Також, у разі прийняття рішень щодо проведення додаткових заходів з мобілізації, виникне потреба в додаткових коштах для утримання більшого війська. Ці рішення залежатимуть від активності дій ворога та проведення чи не проведення відкритої мобілізації в країні-агресорі.
Виходячи з оновлених припущень про тривалість війни, ми також продовжуємо витрачати близько 30% видатків сектору на озброєння і військову техніку – показник, що значно перевищує неофіційний бенчмарк НАТО на рівні 20%. Наразі за часткою оборонних закупівель у військовому бюджеті ми схожі на Данію, Норвегію, США, Іспанію, і Румунію. Звичайно, подальше розширення цих видатків в час активних бойових дій, що вимагають утримання чисельної воюючої армії, – це вкрай важка задача. Але, готуючись до життя після війни, варто зауважити приклад інших партнерів, які вже сьогодні зростаючими темпами інвестують в свій оборонний потенціал. Найактивніше це робить Польща, яка лідирує серед країн НАТО за часткою ВВП, спрямованого на оборону, і більш, ніж половину цих коштів спрямовує на розвиток озброєння. Далеко позаду Польщі, але також випереджаючи інших одночасно за величиною оборонних видатків та високою часткою закупівель військового обладнання, перебувають Естонія, Латвія та Греція.
Однак, доки війна триває, бюджетування орієнтується не лише на її терміни, але і на зміни характеру бойових дій. Внесені в поточний Бюджет зміни відображають зростаючу потребу в створенні інфраструктури для забезпечення успішного стримування російської агресії на найбільш загрозливих напрямках: найактивніше (майже в чотири рази) розширено видатки на будівництво фортифікацій, фінансування інженерних робіт та техніки. Більше того, використовуючи досвід цього року, у 2025 р. ми переводимо фінансування цих видатків з резервного фонду в число програмних видатків Міноборони.
Цей рік показав, що безпрецедентна непевність, в якій нам доводиться бюджетувати, вимагає нових підходів фінансового планування. При цьому, йдеться про непевність як щодо тривалості війни, так і щодо часу та обсягів наданої нам військової допомоги міжнародними партнерами. До повномасштабного вторгнення головним орієнтиром була стандартна рамка управління бюджетом в мирний час. Зокрема, одним із критеріїв надійності було мінімальне відхилення фактичних видатків від запланованих. Це і досі залишається ідеалом. Однак нині зрозуміло, що в умовах сучасних геополітичних обставин ми не можемо і не повинні прагнути до планування бюджету, який не передбачає значних змін. Ми маємо бути готові до цих змін — заздалегідь розробляти сценарії та оцінювати їх бюджетні наслідки.
Ця роль ініціації більш комплексного, сценарного бюджетування лягає на Міноборони вимушено; як сказав Мстислав Чернов, краще б цього не було. Але сподіваємось, що одного разу це дозволить Україні швидко і підготовлено включити бюджетний сценарій "Перемога", в який би місяць року це не відбулось.
Юрій Джигир
