Скандалы в МСЭК: есть ли перспективы для наказания?

Скандал в медико-експертних санітарних комісіях (МСЕК) продовжує набирати обертів. Вже є декілька епізодів, які розслідують одразу три правоохоронні органи, і в яких ідеться про десятки потенційних фігурантів у кількох областях України. Цілком імовірно, що й надалі цей скандал обростатиме все новими фактами та викриттями. 

Але, що очевидно зараз – окрім необхідності реформи самої системи МСЕК, цей масштабний скандал підсвітив й низку нагальних проблем в антикорупційній сфері. 

Як і хто саме може розслідувати такі випадки? Що зроблять, якщо виявлять незаконно отримані статки голів МСЕК?  Що для виявлення таких потенційних зловживань мало зробити НАЗК? І чи будуть все-таки покарані усі винні в реальних порушеннях у МСЕК? Розберемося далі.

Що чекає на Крупу, інших голів МСЕК та хмельницьких прокурорів?

Попри всі "відгалуження" справи голів МСЕК, варто нагадати про основних фігур скандалу. 

Все почалося з обшуків ДБР у керівниці Хмельницького обласного центру МСЕК Тетяни Крупи та її сина Олександра, який на додачу є начальником Пенсійного фонду Хмельниччини. Після того, як у Крупи вдома правоохоронці знайшли 6,5 млн доларів незадекларованих готівкових коштів та докази того, що вона видавала довідки про інвалідність, їй вручили підозру в незаконному збагаченні. 

Згодом справу від ДБР передали НАБУ, оскільки Крупа — депутатка Хмельницької облради, а розслідування щодо посадовців цієї категорії за законом має проводити саме Бюро. Жінці вже обрали запобіжний захід у вигляді тримання під вартою, це рішення зараз оскаржується у апеляції. Про особливість цієї справи поговоримо трохи нижче.

Затримання Крупи — це лише початок історії. Далі журналісти провели власне розслідування і виявили, що у півсотні прокурорів Хмельниччини, у тому числі й обласного прокурора Олексія Олійника, є оформлена інвалідність. І за цей статус вони роками отримували пенсії. 

Такий поворот зрештою призвів до низки владних рішень. Зокрема Офіс Генерального прокурора ініціював службові розслідування, що стосуються усіх органів прокуратури. За попередніми даними від ОГП, вже відомо про аналогічні випадки з десятками прокурорів з інвалідністю в інших областях. Це стало також причиною подачі у відставку самого Генпрокурора.

Читайте також: Історія генпрокурора Костіна: від друга Єрмака до гучної відставки

На цей скандал із МСЕК відреагував президент Володимир Зеленський, який анонсував масштабні перевірки всієї структури та її ліквідацію. І на цьому поки завершилася публічна частина скандалу. 

Але повернімося до справи Крупи і до того, чому вона справді особлива і чим відрізняється від інших епізодів щодо МСЕК.  

Як ми вже вказували, справу Крупи розслідує НАБУ, і надалі розглядатиме ВАКС, бо вона депутатка обласної ради. Але щодо інших представників МСЕК, то їхні дії має розслідувати ДБР. Однак і тут не обійшлося без винятку — розслідування потенційних корупційних схем очільниці Миколаївського обласного МСЕК Віри Бєлякової, взагалі веде СБУ. Так, під час обшуків у Бєлякової було виявлено понад 450 тисяч доларів готівкою, а також колекцію ювелірних виробів, які вона переховувала за різними адресами. А її син має російський паспорт, отриманий у консульстві росії в Одесі до початку повномасштабного вторгнення.

Але головне запитання — яку відповідальність можуть понести фігуранти за законом, якщо суд визнає їх винними? "Закон про запобігання корупції" встановлює вичерпний перелік посадовців, які можуть бути покарані за незаконне збагачення, і серед них немає очільників обласних МСЕК або будь-яких інших членів цих комісій.

Це означає, що покарати голів МСЕК можна лише за недостовірне декларування, і максимальне покарання за такий злочин — позбавлення волі на 2 роки без можливості обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю протягом 3 років. При цьому незаконні статки конфіскувати не вийде, якими значними вони б не були, оскільки ця стаття не передбачає додатковим покаранням конфіскацію.

З іншого боку, у держави залишається можливість притягнути голів МСЕК до кримінальної відповідальності за легалізацію доходів (ст. 209 КК України) — якщо посадовець МСЕК за отриманий хабар, наприклад, купив майно або поклав ці кошти на рахунки в банках. І ця стаття вже має більш суворе покарання — до 6 років позбавлення волі або до 8 років, якщо стосується майна на суму понад 9 млн грн. І за цією статтею таке незаконне майно можна конфіскувати. Але в Україні цю практику майже не використовують, хоча це і могло б бути виходом із ситуації у справах голів МСЕК. 

І саме через складність покарання для таких порушників парламенту варто включити цю категорію людей до переліку уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Це дозволить притягувати недоброчесних очільників МСЕК до відповідальності за незаконне збагачення і конфісковувати їхні активи або в межах кримінального провадження, або в межах цивільної конфіскації.

Що стосується хмельницьких і не тільки прокурорів, наразі відомо точно тільки про службові розслідування щодо них. Але такі розслідування не передбачають притягнення до відповідальності за корупцію, і за результатами саме службових розслідувань прокурорів можуть хіба що виписати догану або звільнити. Проте так само ці результати можуть стати базою для інших кримінальних розслідувань, якщо Офіс Генпрокурора передасть їх ДБР чи НАБУ.

А поки триває службове розслідування, всі прокурори, щодо інвалідності яких є запитання, можуть продовжувати здійснювати свої повноваження якщо їх не буде відсторонено або звільнено до його закінчення. 

Проте, якщо ж виявиться, що прокурори незаконно оформили інвалідність через корупційну схему, щодо них таки можуть порушити саме кримінальну справу. Зокрема за ст. 369 – надання неправомірної вигоди, за ст. 358 — підробка документів, або ж ст. 190 – шахрайство. Щоправда, жодної інформації про те, що такі справи розпочаті, а підозри вручені, ми наразі не маємо.

Чи могло НАЗК виявити порушення у деклараціях голів МСЕК?

Голови обласних МСЕК зобов’язані подавати декларації (попри нещодавні твердження Голови НАЗК), і всі вони є в публічному доступі, окрім однієї –  голови Херсонської МСЕК Наталії Сальникової. Тож ми дослідили фінансовий стан 23 голів обласних МСЕК і виявили, що потенційні порушення можуть бути виявлені не лише у Тетяни Крупи. 

Найбільше стурбованості в нас викликав той факт, що 18 з 23 очільників отримують пенсію або її отримує їхній чоловік чи дружина, а у 8 випадках пенсію отримують обоє. 

Тут важливо, що через особливості внесення даних в декларації ми не можемо встановити, чи ідеться про пенсійні виплати за вислугу років, чи про пенсію за інвалідністю, чи за якоюсь іншою характеристикою. Але такий аналіз може і, очевидно, має здійснити НАЗК. Адже отримання пенсії очільниками МСЕК та членами їхньої сім’ї в разі, якщо вона була присвоєна саме по інвалідності, може свідчити про потенційний конфлікт інтересів, що якраз входить до зони регулювання НАЗК.

Крім того, у понад половині випадків у голів обласних МСЕК за час їхнього перебування на посаді можна простежити значне зростання активів. Звісно, до рівня Тетяни Крупи та її чоловіка, до речі, теж держслужбовця, бо він є начальником управління Держаудитслужби Хмельницької області, більшість колег не дотягують. Втім, окремі випадки привертають увагу. Наприклад, факт декларування головою Волинської МСЕК Василем Тимощуком 50 об’єктів нерухомості. При цьому рівень доходів Тимощука у 492 тис. грн на 2023 рік (включно з пенсією) та інформація про попередні майже в половину нижчі його заробітки викликає серйозний сумнів у можливості купівлі такого обсягу майна.

Тривожною є тенденція до придбання низки великих земельних ділянок очільниками МСЕК та їхніми чоловіками або дружинами, подекуди за смішні гроші. Так, у власність дружини голови Івано-Франківської обласної МСЕК Михайла Кулаєця за час його перебування на посаді додалося 4 земельні ділянки в понад 1000 кв. м. А сам Кулаєць лише за 2023 рік збагатився ще 5 ділянками по декілька тисяч кв. м, причому за декларацією, 4 з них коштують менше ніж 10 тис. грн кожна. 

Описане наштовхує на запитання: чи перевіряло НАЗК вказані декларації очільників обласних МСЕК, і які висновки зробило Агентство за результатами таких перевірок? 

Загалом декларації 6 очільників МСЕК успішно пройшли автоматизовану повну перевірку НАЗК, яка полягає у звірці даних декларації з реєстрами. Проте до такої успішності автоматизованої перевірки залишаються чимало запитань. Адже під час ручної повної перевірки уповноважена особа може запитати в декларанта пояснення щодо походження задекларованих заощаджень, автоматизована ж перевірка такої можливості не передбачає. І так само автоматизована повна перевірка не зможе вирахувати імовірний конфлікт інтересів, коли очільники МСЕК безпідставно надають висновки про інвалідність щодо себе або членів сім’ї. Перевірити ж суму готівкових заощаджень декларантів НАЗК за мандатом не може — це можуть зробити лише правоохоронні органи під час обушку. 

Цікаво, що загалом з-поміж усіх вивчених нами декларацій лише одну перевірили уповноважені особи НАЗК вручну, і це якраз була декларація Голови Хмельницької МСЕК. При цьому за результатами перевірки були виявлені лише ознаки адміністративного правопорушення, але не кримінального. 

З довідки про результати повної перевірки Тетяни Крупи можна побачити, що спеціалісти НАЗК встановили розбіжності лише щодо незадекларованої вартості нерухомості, звіривши їх з державним реєстром. Але уповноважені особи не замовляли експертизу того, чи відповідає ринковій зазначена в реєстрі вартість набутих Крупою у 2022 році земельних ділянок чи будинків у Хмельницькій області, а в декларації йшлося ж про умовні 2 або 10 тис. грн. Аналогічних випадків із земельними ділянками, придбаними за безцінь, і в інших деклараціях обласних голів МСЕК ми побачили чимало.

Нагадаємо, що при відновленні декларування депутати заклали в закон "Про запобігання корупції" нову норму про презумпцію достовірності даних держреєстрів, з єдиним винятком — інформація з них недостовірна, якщо це встановлено в законному порядку. Тому НАЗК має не лише керуватись даними з державних реєстрів та правовстановлюючих документів, а й перевіряти їх далі щодо ринкової вартості.

Зараз декларації Крупи і її чоловіка проходять повторну перевірку. Втім, загальна картина з перевірками декларацій голів МСЕК дає підстави для сумніву в ефективності чинних засобів фінансового контролю НАЗК при перевірці декларацій. Ми вже раніше критикували новий підхід Агентства до автоматизації повних перевірок, і цей наш аналіз підтверджує попередню позицію.

Ми не можемо коментувати причини того, що, окрім декларації Тетяни Крупи, декларації інших очільників МСЕК не були відібрані на повну ручну перевірку НАЗК. А все тому, що правила логічного і арифметичного контролю, за якими здійснюється визначення ризиковості декларацій, досі закриті. Ми давно закликаємо НАЗК зробити ці правила публічними — так можна було б ідентифікувати потенційні проблеми і покращити відбір декларацій.

Важливо зрозуміти, що саме якісна перевірка статків держслужбовців Нацагентством зрештою може стати підставою для відкриття провадження правоохоронними органами щодо потенційних порушень. 

Як це все змінити?

На жаль, кадрові рішення у скандалі із МСЕК, як і ліквідація самої установи, не вирішують системну проблему — недостатній контроль за роботою цих комісій і неможливість притягнення їх представників до відповідальності. Наразі практично відсутні механізми, які б забезпечили належне виявлення, розслідування і покарання для цієї категорії держслужбовців.

Система потребує комплексних ґрунтовних змін, які стануть надійними запобіжниками проти повторення аналогічних скандалів у майбутньому. І надалі подібні запущені проблеми можуть виникнути і в інших галузях — попри всі спроби проконтролювати цей процес.

Що ж потрібно зробити, аби ми більше не були свідками таких масштабних скандалів? 

1. НАЗК має переглянути наявний підхід до проведення повних перевірок, зокрема відмовитися від їх автоматизації та зосередитися на проведенні цих перевірок вручну уповноваженими особами.
2. Парламент має синхронізувати коло осіб, які можуть бути покарані за незаконне збагачення або чиї активи можуть бути визнані необґрунтованими з суб’єктами, зобов'язаними подавати декларації згідно з Законом "Про запобігання корупції ". 

Проте саме на історію, яка зараз розкрилася, такі зміни не вплинуть. Адже кримінальний закон не має зворотної дії, а тому потрібно розвивати механізм притягнення до кримінальної відповідальності за легалізацію майна.

Якщо цього не зробити, то в кращому випадку, декларації голів МСЕК НАЗК відбере на повну перевірку, за результатами якої може встановити ознаки:

• недостовірного декларування, про яке ми згадували вище або 
• реального конфлікту інтересів, якщо буде доведено, що голови МСЕК отримували пенсію на підставі власних експертних висновків. А відповідальність за таке порушення — штраф від 1 700 до 13 600 грн з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на 1 рік (ст. 172-7 КУпАП).

Також на підставі встановлених вище порушень очільників МСЕК можуть притягнути до дисциплінарної відповідальності, тобто в найкращому випадку звільнять тих, кого ще не звільнили. Чи можна це назвати саме таким покаранням, якого чекають українці за подібні виявлені злочини? Питання риторичне.

Transparency International Ukraine