Реинтеграция на паузе. Какой будет политика государства после ликвидации профильного министерства?
На початку вересня після "перезавантаження" Уряду, яке всі очікували, з’явилася інформація про дещо неочікуване – ліквідацію Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (Мінреінтеграції).
Чутки про це почали ширитися майже відразу після звільнення з посади очільниці цього міністерства Ірини Верещук. Станом на сьогодні офіційного оголошення ліквідації Мінреінтеграції ще немає, проте вже відомо, що повноваження Мінреінтеграції, принаймні частково, будуть передані Міністерству розвитку громад, територій та інфраструктури України (Мінінфраструктури). Як кажуть, рішення прийняте, нема чого його обговорювати.
Втім, із цим складно погодитися.
Рішення узгодити мандати двох міністерств може бути зрозумілим, адже підтримка, розбудова та подальше відновлення тимчасово окупованих територій України має відбуватися в єдиній логіці розбудови України та відновлення всіх постраждалих внаслідок збройної агресії проти України територій. Крім того, внутрішньо переміщені особи живуть в регіонах і мають бути включені (інтегровані) в життя громад, сприяючи їхньому розвитку.
Водночас за майже два тижні з моменту, коли з’явилася перша інформація про "інтеграцію" Мінреінтеграції до Мінінфраструктури, ніхто з Офісу Президента, народних депутатів, урядовців не прокомунікував цього рішення ні партнерам, ні суспільству.
Жодних пояснень, озвучування причин та представлення планів реорганізованого міністерства на майбутнє.
Невідомо, що вплинуло на рішення ліквідувати Міністерство, яке опікується питаннями розбудови реінтеграції, захистом прав жителів тимчасово окупованих територій, внутрішньо переміщених осіб, евакуації, гуманітарного реагування.
Але вже зараз можна говорити про суттєві ризики прийнятого рішення.
Мінреінтеграції. Початок
Російська агресія проти України розпочалася більше десяти років тому. Виклики, з якими стикнулася наша країна, вже тоді були безпрецедентними: бойові дії, окупація частини території, масове внутрішнє переміщення населення, руйнування житла.
Мені довелося поїхати із рідного Сімферополя, проте я дуже добре пам’ятаю 2014 рік і відчуття надії, що все це скоро закінчиться і ми повернемося додому. Втім, всі ми знаємо продовження цієї історії – росія не зупинилася.
Наслідки війни мали дуже прямий і конкретний вплив на державу, бо саме вона насамперед мала на них реагувати. Окрім евакуації, розміщення, вирішення питання, що робити із документами, які люди залишали в окупації, та інших проблем, постало питання інституційної спроможності держави – хтось мав відповідати за реалізацію політик для охоплених війною регіонів України.
Частиною цієї реакції було утворення восени 2014 року двох центральних органів виконавчої влади – Державного агентства з питань відновлення Донбасу і Державної служби з питань АР Крим та Севастополя. Держагентство, яке мало реалізовувати державну політику з питань відновлення Донецької та Луганської областей, координувалася Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України – Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (нічого не нагадує?). Це було неефективно. Що Держагенція, що Держслужба не мали ані ваги, ані достатньої спроможності вирішувати поставлені перед ними завдання.
Ніхто вже й не пам’ятає, але саме з Держагенства та Дежслужби було утворене Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України (МТОТ) у 2016 році. Ми з колегами адвокатували створення окремого міністерства тривалий час, тому що на рівні агенцій неможливо було просувати важливі питання реалізації та захисту прав ВПО, жителів тимчасово окупованих територій України. Бо агенція не формує політику, а лише реалізує.
Після перемоги команди Зеленського, 2 вересня 2019 року Уряд трансформував МТОТ у Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб. Правозахисні організації не вітали цього рішення, оскільки боялися, що люди, які залишаються в окупації, переселенці будуть не в пріоритеті новоствореного міністерства.
На щастя, тодішня очільниця Мінвету Оксана Коляда, по-перше, дуже добре розуміла проблему і зробила все можливе, щоб вибудувати партнерство з громадськими організаціями. А, по-друге, дуже швидко дійшла до того ж висновку, що й ми – коли міністерство займається формуванням державної політики щодо людей на ТОТ або ВПО, відразу виникають питання щодо конфлікту повноважень. Бо якщо потрібно врахувати щось в соціальній чи освітній політиках, треба звертатися до інших міністерств. А вони в принципі можуть не дуже хотіти виконувати твоїх прохань, бо одне міністерство звертається до іншого.
Тоді ми активно разом з міністеркою почали просувати ідею необхідності виокремлення міністерства, яке опікується постраждалими від війни людьми та реінтеграцією, та очолювання його віце-прем’єр-міністром. І ми були почуті.
Навесні 2020 року рішення про реорганізацію МТОТ було скасовано і з’явилося Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, яке ми знаємо зараз. Очолив нове/старе міністерство віце-прем’єр-міністр України.
Інфраструктура і будівництво. А що про постраждалих?
В 2024 році почалася нова глава історії міністерства, яке наразі є головним органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань ТОТ, переселенців, політики реінтеграції, дотримання норм міжнародного гуманітарного права тощо. Так-би мовити, повертаємося до витоків, де замість міністерства в нас, можливо, буде держагенція, а може й просто департамент у складі Мінінфраструктури – поки незрозуміло.
Ніякої комунікації з цього приводу не ведеться. Незрозумілі причини. Проте зрозумілі наслідки.
Щоб дізнатися, якою є історія становлення Мінреінтеграції, достатньо відкрити Вікіпедію. Або можна проконсультуватися із тими, хто є носієм інституційної пам’яті про діяльність міністерства. В нашій країні – це громадські організації, які з 2014 року потужно працюють із тематикою захисту постраждалого населення.
Ліквідація міністерства не принесе ніякої користі. Мінінфраструктури не може і не має виконувати всі повноваження Мінреінтеграції, адже їхній перелік значно ширший мандат, ніж виключно формування та реалізація політики щодо розвитку тимчасово окупованої території після її реінтеграції, а також прилеглих до неї територій.
Це й питання політики щодо жителів окупованих територій, ВПО та тих, хто виїхав за кордон. І координація діяльності з надання гуманітарної допомоги цивільному населенню під час збройного конфлікту. Мінреінтеграції має формувати політику щодо відновлення та розбудови миру. Міністерство забезпечує координацію евакуації населення з окупованих територій та території ведення бойових дій. Також саме в Мінреінтеграції на базі держпідприємства "Український національний центр розбудови миру" функціонує Національне інформаційне бюро (НІБ), яке забезпечує збір, узагальнення та передачу інформації про осіб, які загинули, зникли безвісти, були депортовані, потрапили в полон в ході збройного конфлікту. А ще Мінреінтеграції координує повернення на територію України громадян України, зокрема дітей, примусово переміщених на тимчасово окуповану територію або депортованих на територію РФ чи інших держав.
Щоб зрозуміти, чи будуть питання реінтеграції, захисту прав постраждалого населення серед пріоритетів Мінінфраструктури, достатньо просто відкрити положення про це міністерство і подивитися, за що воно відповідає: вся регіональна політика, весь транспорт, благоустрій населених пунктів, будівництво, відновлення регіонів і багато-багато іншого. У військовий час, очевидно, це ще й питання військової логістики. Не дарма Мінфнфраструктури називають "міністерство-монстр". Нескладно здогадатися, де серед цих завдань будуть люди – ті, які постраждали від війни, ті, що знаходяться в окупації. Я розумію, напевно, чому Мінінфраструктуру будуть цікавити ВПО – бо вони ресурс громад. Але як щодо інших категорії осіб, які таким ресурсом можуть не бути?
Ліквідація без пояснень
Інформаційне поле не терпить тиші. Як тільки замовкає влада, з’являються ті, хто починає цю мовчанку заповнювати і окремі шматки інформації, яка опиняється у доступі, інтерпретувати. Ми теж вимушені це робити.
За останні два тижні ми з колегами отримали чимало запитів – від людей в окупації, від родичів цивільних заручників, від національних і міжнародних партнерів, донорів. Ці запити стосуються питання, що буде, коли міністерство ліквідують.
Як представники організацій, які всі ці роки працювали для постраждалих людей і тісно взаємодіяли з органами державної влади, що відповідали за постраждале населення та за реінтеграцію (як би ці органи не називалися), ми теж не маємо розуміння про те, що відбувається.
Але маємо розуміння, чого відбутися не може. На одинадцятому році війни, приймається рішення про ліквідацію єдиного міністерства, яке відповідає за людей на тимчасово окупованих територіях, за розбудову майбутнього після звільнення цих територій, яку ми плануємо (ми ж ще плануємо?).
Орган влади, який працював багато років і який очолює віце-прем’єр-міністр, трансформується в структурний підрозділ Мінінфраструктури. І про це ми дізнаємося з дописів народних депутатів і інформації з дуже кулуарних розмов. Всі все розуміють, окрім, напевно, суспільства, постраждалих, громадськості, міжнародних партнерів.
Така комунікація, точніше її відсутність, неприпустимі. Особливо під час війни. Оскільки тоді з’являється поле для маніпуляцій з боку наших ворогів. Бо може видатися, що ми не плануємо ніякого звільнення окупованих територій. А як не плануємо це, то й політика реінтеграції непотрібна.
Чи так треба розуміти дії влади?
Без Мінреінтеграції. Що далі?
Переосмислення чи перезавантаження системи державних інституцій – це нормально. Але просте вливання частини чи всіх повноважень Мінреінтеграції до Мінінфраструктури зруйнує те, що вже здобуто. Ліквідації ще не відбулося, а ми вже відчуваємо наслідки "реорганізації", що готується: рух стратегічних документів, над якими ми працювали місяцями, поставлений на паузу. Деякі, як проєкт Стратегії відновлення державної влади та реінтеграції деокупованих територій України на період до 2026 року, "застрягли" на рівні Секретаріату Кабміну. Деякі проєкти просто повернули до міністерства.
Яке може бути рішення наразі? Погоджуючись, що постраждалі не живуть в повітрі, вони всі перебувають в регіонах, все ж не варто зовсім урівнювати державну політику щодо Київщини чи навіть Харківщини із політикою щодо Криму чи окупованої частини Херсонщини.
Ми розуміємо, що політичне рішення про ліквідацію міністерства прийняте. Але, схоже, що рішення, як саме це зробити, немає. Ми з колегами маємо декілька пропозицій щодо можливого переформатування Мінреінтеграції.
Перша – збереження посади віце-прем’єр-міністра з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (без міністерства) із профільними заступниками в кожному міністерстві, за прикладом євроінтеграції. Після початку широкомасштабного вторгнення РФ наслідки війни відчули всі регіони України. У всіх сферах державної політики виникла необхідність врахування фактору тимчасової окупації частини території України та триваючої збройної агресії – від освіти до енергетики.
Оскільки метою України є відновлення територіальної цілісності країни у межах 1991 року та деокупація всіх територій, виникає необхідність у всіх сферах – за прикладом діджиталізації та євроінтеграції – враховувати наслідки війни та тимчасової окупації та перспективу реінтеграції цих територій і їхнього населення. Перевагою такого рішення є можливість наскрізного врахування питань, пов’язаних з наслідками збройної агресії у діяльності кожного міністерства.
Друга – утворення на базі Мінреінтеграції Міністерства єднання. Утворення цього органу вже анонсував Президент України ще влітку. Трансформація Мінреінтеграції у Міністерство єднання дасть потужний політичний посил: і українці на окупованих територіях, і українці за кордоном – це частина єдиної України, за яку ми боремося і звільнення якої ми прагнемо. Така трансформація дозволить зберегти персонал та ключові програми Мінреінтеграції, перезапустивши його і визначивши ключовим профілем саме роботу із людьми. З огляду на складну гуманітарну ситуацію, збереження ключових програм є критичним для забезпечення підтримки громадян, які постраждали внаслідок збройної агресії проти України.
Який би варіант не обрав Офіс Президента України, я би дуже хотіла, щоби люди на всіх українських територіях, українці, де б вони не перебували, в цій формулі не були загублені. Врешті, національна політика є надійним тилом для реалізації Формули миру Президента Зеленського. Втратити ключового гравця на цьому полі – недозволена розкіш під час війни.
Якщо ми не про людей, то про кого ми?
Альона Луньова, адвокаційна директорка Центру прав людини ZMINA
