Первые шаги нового Председателя НАПК: где Виктор Павлущик мог повернуть не туда?
П’ять місяців тому Віктор Павлущик переміг в конкурсі НАЗК, а вже через день уряд призначив його на посаду Голови Нацагентства. І, звісно, ми в Transparency International Ukraine весь цей час уважно стежили за його діями на новій посаді.
Відразу зазначу, що такий матеріал ми планували написати десь через пів року після призначення Віктора Павлущика. Проте в Україні час летить вкрай швидко, події відбуваються ще швидше, а новий Голова НАЗК в останні місяці вже сам відвідав чимало публічних заходів, зокрема й міжнародних, та давав інтерв'ю в медіа. Тож виявити його бачення розвитку НАЗК, зрозуміти, що він вважає пріоритетним, і самим сформувати власну позицію щодо таких кроків ми можемо, не чекаючи піврічного строку.
Що ж устиг зробити Віктор Павлущик за п’ять місяців на посаді? Та чи можна ці кроки вважати успішними? Спробуємо розібратися.
Невиправдана "любов" до моніторингу способу життя
Судячи з публічної комунікації, як і його попередник, Віктор Павлущик робить ставку на посилення інструменту моніторингу способу життя чиновників (МСЖ), про що досить натхненно розповідає журналістам. І такий підхід трохи дивує, адже механізм МСЖ досі має чимало вад. І попри те, що віднедавна він регулюється офіційно зареєстрованим порядком, а не необов’язковими методичними рекомендаціями, застосування МСЖ Нацагентством досі викликає чимало запитань.
Віктор Павлущик нічого не говорить про покращення процедури МСЖ, проте знову і знову наголошує, що впровадження і розширення саме цього механізму в роботі НАЗК стане його головним завданням, такою собі основою для всієї роботи НАЗК.
Наприклад, досі незрозуміла різниця в застосуванні МСЖ та повних перевірок декларацій. Оскільки законодавчі підстави для їх початку досить схожі, на практиці може виникати плутанина щодо того, яку саме процедуру треба розпочинати в різних випадках.
Так само залишаються запитання до того, наскільки проведення МСЖ дозволятиме непропорційне втручання працівників НАЗК в приватне життя чиновників. Та й загалом деякі повноваження працівників НАЗК, які займаються цим, дуже сумнівні, адже ці фахівці, наприклад, мають право безперешкодно за службовим посвідченням входити до приміщень державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб тощо. Це точно, на нашу думку, занадто, адже МСЖ – це "кабінетна перевірка", для якої уповноваженому не потрібно залишати своє робоче місце. І якщо НАЗК використає це право на практиці, суд потенційно може визнати це надмірним втручанням у приватне життя.
Але найбільше наше занепокоєння викликає те, що для проведення МСЖ досі не передбачений авторозподіл моніторингів серед працівників НАЗК. А це загрожує тим, що конкретні категорії декларантів або навіть окремих людей перевірятимуть цілком конкретні визначені люди в Нацагентстві, і тут уже з’являється простір для зловживань і політичних впливів, чи не так?
Так само залишаються запитання до так званих "швидких" перевірок – штучно видуманого НАЗК контролю повноти заповнення декларацій. З часів Олександра Новікова тут нічого не змінилось – відповідний відділ продовжує функціонувати в структурі НАЗК. Проблема "швидких" перевірок полягає в тому, що вони взагалі не націлені на пошук ознак незаконного збагачення, необґрунтованості активів або конфлікту інтересів.
А ось з новими практиками НАЗК проведення повних перевірок декларацій чиновників ситуація навіть погіршилась. Так, повні перевірки фактично виходять менш ефективні, ніж навіть МСЖ – це нам показують зокрема нещодавно оприлюднені Агентством цифри. Саме НАЗК відзначило це як здобуток, але на практиці новий ризикоорієнтований підхід до відбору та перевірок декларацій призвів до того, що тільки з погляду знаходження Агентством необґрунтованих активів чиновників один проведений МСЖ виявився результативнішим ніж понад 200 повних перевірок декларацій за перше півріччя. Бо він виявив майже 29 млн грн таких активів, а дві сотні перевірок вдвічі менше – 14,4 млн грн.
Виглядає, що така різниця результатів обумовлена тим, що при повній перевірці декларації НАЗК помилково, на нашу думку, фокусується більше на виявленні неточностей в е-декларації, наприклад, задекларованих різниць у декілька сотень гривень на банківських рахунках. І потім відштовхуються саме від таких неточностей, а не від постаті декларанта та членів його сім’ї, які займають головне місце у МСЖ і мають грати таку ж роль у повних перевірках.
Натомість заради збільшення кількості формально перевірених декларацій, на додачу до всіх уже згаданих інструментів, НАЗК вже за Павлущика помилково впровадило концепт автоматизованих повних перевірок, проти якого ми виступали, так само як і проти "швидких" перевірок.
Так, зараз НАЗК заявляє, що автоматизована перевірка може охопити аж до 30% всіх поданих декларацій. І це може мати сенс тільки на перший погляд, адже на перевірку в Україні потрапляють менше декларацій (десь 0,2% від щорічної кількості поданих), ніж би того хотілося. Однак таке штучне завищення показників перевірок через автоматизацію може призвести до того, що навіть ті чиновники, які "завалили" МСЖ, можуть успішно пройти автоматизовану перевірку.
Тож і нинішньому Голові НАЗК, замість хвалитися формальними цифрами про формальні перевірки декларацій, варто зосередитися більше на якості такої перевірки. А це неможливо без належного залучення людини, а не компʼютера. До того ж близькі європейські країни регіону – ті ж Румунія, Молдова, Словенія, Латвія та Польща – перевіряють так само десь 0,2-2% поданих декларацій.
Поки жодних змін у підходах до виявлення конфліктів інтересів та буксування в питанні захисту викривачів
Питання моніторингу Нацагентством конфлікту інтересів та супутніх антикорупційних обмежень (наприклад, на подарунки чиновникам) в Україні досі лишається невизначеним. Принаймні, у своїй публічній комунікації Віктор Павлущик про цю проблему практично не говорить, а автоматичного розподілу відповідних моніторингів серед працівників Агентства досі немає, як і офіційно зареєстрованого порядку проведення такого моніторингу.
Тобто ця проблема, яку детально описали аудитори в своєму звіті, і про яку неодноразово заявляли й громадські експерти, так і не опинилася в фокусі нового Голови НАЗК.
Водночас у спілкуванні з журналістами Павлущик також згадує про запущений майже рік тому Єдиний портал повідомлень викривачів. Але говорить про нього дещо дивно, мовляв, потрібно "... не змінювати портал по 10 разів, слід зробити за раз".
Але таких змін, чи навіть плану або концепції їхнього впровадження за майже пів року ми не побачили. І це при тому, що підключення до Порталу триває, а кількість отриманих через нього повідомлень постійно зростає – наразі їх вже понад 3,5 тис. Як і хто може отримати доступ до цих повідомлень? Як НАЗК планує покращувати роботи з використання цього антикорупційного інструмента? І що взагалі означає "за раз"?
Портал не повністю відповідає найкращим практикам, передусім у частині забезпечення зручності використання, анонімності та конфіденційності. Ми переконані, що з удосконаленням Порталу затягувати далі не можна, причому НАЗК вже має пропозицію дорожньої карти для змін – перелік основних проблем у сфері захисту викривачів, які потребують реагування, громадськість представляла вже декілька місяців тому.
Кадрова політика під питанням
Тут треба нагадати, що під час співбесід в конкурсі з відбору Голови НАЗК Віктор Павлущик обіцяв налагодити належне проведення конкурсів за моделлю НАБУ. Мовляв, усі такі призначення мають відбуватися прозоро та відкрито. Нагадаємо, що НАЗК за часів Корчак було відоме незрозумілими переведеннями всередині органу поза конкурсами.
Проте, як бачимо, сказане в лютому може бути забуте до липня. Принаймні, жодних позитивних зрушень на практиці у цій сфері за майже пів року ми поки не побачили. Але побачили несподівано неприємні кадрові призначення – посаду заступника для Сергія Гупяка.
І тут може виникнути запитання: чого це антикорупційні експерти так незадоволені? Ідеться ж про одного із фіналістів конкурсу на Голову НАЗК!
Все тому, що екскерівник слідчого відділу територіального управління ДБР у Хмельницькому Сергій Гупяк вже під час відбору викликав сумніви щодо своєї незаангажованості. Наприклад, журналістка Наталія Седлецька тоді висловилась про участь Гупяка в конкурсі НАБУ так: "Він очільник ДБР на Вінниччині, тобто підлеглий Олексія Сухачова, а отже це пряма вертикаль Олега Татарова. Ще на вихідних в ОП реально роздумували призначити саме Гупяка директором НАБУ. Проти цього були міжнародні партнери".
Кандидат, зі свого боку, на співбесіді на Голову НАЗК наполягав на незалежності ДБР, де він тоді працював, і декілька разів досить емоційно заявив про власну незалежність, щоправда, лишається вірити йому на слово. І так само Гупяк не відповів повно на запитання про походження деяких заощаджень своїх і родини, про які його питали і цьогоріч, і за рік до того під час участі в конкурсі на директора НАБУ.
В медіа також спливала інформація про те, що Павлущик і Гупяк були однокласниками, що зрештою підтвердив журналістам і сам Голова НАЗК. Призначення ж Гупяка він аргументував так: "Часу на підготовку людини з іншої сфери у нас просто немає".
Представники НАЗК сказали, що Гупяк максимально підготовлений до цієї роботи, адже увійшов до фіналу одразу двох конкурсів – на посаду очільника НАБУ у 2023 році та на посаду очільника НАЗК у 2024 році. Водночас конфлікту інтересів у цьому призначенні орган не бачить, адже НАЗК неодноразово висловлювало позицію, що сам факт роботи чи навчання осіб у минулому не є безумовною обставиною, яка свідчить про його наявність. А відносини Голови НАЗК з Сергієм Гупяком, як запевняє Агентство, мають виключно діловий характер.
Цікаво, що Гупяку підпорядковуватимуться підрозділи НАЗК з формування доброчесності (у приватній та публічних сферах) і розвитку викривання, а також мінімізації корупційних ризиків та антикорупційної експертизи. Тому вже точно зрозуміло, що уваги до його діяльності в Агентстві буде багато.
Але надія є?
Звісно, не все в роботі НАЗК і Павлущика ми б назвали провальним чи незадовільним.
Наприклад, беззаперечний успіх НАЗК керівництва Павлущика в тому, що Агентство нарешті передало відповідній Міжвідомчій робочій групі напрацювання у сфері санкційної політики, не передбаченої законодавчим мандатом НАЗК.
Так само Голова НАЗК згадував про необхідність виконання наданих рік тому рекомендацій зовнішнього незалежного аудиту, і вже розділив раніше єдиний підрозділ внутрішнього контролю та запобігання корупції. Це корисно, адже вказані два відділи мають різну природу – контрольну та превентивну. Також внутрішній контроль припинив перевіряти декларації розвідників та контррозвідників тощо – цю функцію перебрав на себе окремий новостворений підрозділ, що є позитивним кроком.
Шкода, правда, що самі процедури перевірки працівників спецслужб залишаються закритими всупереч аудиторським рекомендаціям. А отже неможливо визначити їхню ефективність та впевнитись у відсутності прогалин. Та й понад сотню інших рекомендацій незалежного аудиту ще очікують на своє виконання.
Перспективне, на нашу думку, часткове автозаповнення чернетки е-декларації інформацією з державних реєстрів на етапі її подання декларантом – це справді помітно спростить життя посадовцям при заповненні декларацій.
Проте потенційно небезпечним прецедентом стало те, що оновлений і зареєстрований Мінʼюстом порядок логічного й арифметичного контролю (ЛАК) подання декларацій став прямо закріплювати те, що самі правила ЛАК не підлягають оприлюдненню та поширенню. Нагадаємо, що ще за часів Олександра Новікова ми дуже критикували закриття ЛАК, та й аудитори не знайшли правового обґрунтування таких дій Агентства.
До речі, на сайті НАЗК досі не знайти анонсований рік тому План виконання рекомендацій зовнішнього аудиту. Дуже сподіваємось, що НАЗК не планує ігнорувати більшість думок міжнародних експертів щодо втілення цих рекомендацій.
Нагадаємо, що незалежний аудиторський механізм з можливістю звільнення керівника за неефективність діяльності органу був введений в законодавство після негативного досвіду колегіального НАЗК, першою очільницею якого була Наталія Корчак.
***
Звісно, п’яти місяців для ґрунтовних змін недостатньо, проте їх цілком стане для визначення траєкторії та розбудови шляху. На жаль, деякі рішення Віктора Павлущика, на нашу думку, вже виглядають помилковими, хоча й простір для позитивних змін ще лишається, особливо, якщо робити їх із фаховим і справді незалежним колективом.
Тож новому Голові НАЗК варто таки наважитися на всі ці кроки. Тим паче, що дорожня карта – ті ж рекомендації зовнішнього аудиту – у Віктора Павлущика є.
Катерина Риженко, заступниця виконавчого директора Transparency International Ukraine з юридичних питань
