Зачем Украине соглашения по безопасности и смогут ли они переломить ход войны?

Спокій і безпека в євроатлантичному регіоні неможливі, доки триває повномасштабне вторгнення Росії й агресор не покараний за зухвале порушення міжнародного права. Після 2,5 років великої війни зовнішній курс України залишається незмінним, а в суспільстві зберігається стійкий консенсус щодо вступу в НАТО і ЄС.

Виживання України залежить від стійкої та вчасної підтримки партнерів, і це стало викликом для західної спільноти. Наша держава намагається знайти рамку ефективної співпраці з союзниками, аби не втратити демократичного курсу й завершити війну справедливим миром.

Протягом перших 5 місяців цього року Україна вже уклала низку безпекових угод, покликаних захистити нашу країну від агресії. Громадянська мережа ОПОРА детально дослідила їхній зміст, зокрема немілітарні статті, аби виявити, як вони вплинуть на розвиток України.

Читайте про те, чи забезпечать міждержавні домоволеності повноцінну безпеку нашої держави та чи зможуть допомогти в євроатлантичних прагненнях України.

Гарантії безпеки – лише про безпеку?

Попри великі сподівання на колективний захист, членство України в НАТО практично неможливе до завершення війни. У найближчі перспективі ми сподіваємось отримати бодай політичне запрошення на вступ. Хоча саміт країн Альянсу у Вільнюсі в 2023 році багато в чому не виправдав очікувань України, він започаткував інший механізм колективної підтримки України — угоди про співробітництво в сфері безпеки.

На цьому саміті країни "Великої сімки" (США, Велика Британія, Канада, Франція, Німеччина, Італія, Японія) погодили Спільну декларацію підтримки України, яка стала рамковим документом для укладення з Україною так званих "безпекових угод". За перше півріччя Україна уклала 17 угод — з усіма країнами G7 і 10 з країнами, які приєдналися до декларації (Данія, Нідерланди, Фінляндія, Латвія, Іспанія, Бельгія, Португалія, Швеція, Ісландія, Норвегія). Нині наша держава планує підписати такі договори ще з 10 країнами та Європейським Союзом.

Важливо розуміти, що ці угоди не передбачають гарантій безпеки як таких. Ідеться передусім про допомогу в різних сферах для підвищення стійкості та спроможностей України в умовах російської агресії. Фактично угоди фіксують наявний рівень співпраці між Україною й партнерами, також у них задекларовані наміри (рідше — зобов’язання) щодо розширення такої взаємодії. Навіть офіційні назви більшості документів містять слова "співробітництво у сфері безпеки" та "довгострокова підтримка".

Показовою в цьому контексті є позиція Польщі, яка вважає, що майбутня безпекова угода стане лише доповненням до наявних домовленостей, оскільки ця держава вже більш як два роки підтримує Україну військово.

Однак і применшувати значення безпекових угод не варто, адже формалізація наших відносин у сфері безпеки теж є вагомим результатом. Важливо, що угоди мають всеосяжний характер і дають широке поле для співпраці, адже шлях України до перемоги залежить не тільки від кількості наданої зброї.

Чимало уваги в угодах приділено збереженню і розбудові демократії, стійкості державних інституцій та економічному зростанню в умовах війни. У документах бачимо широкий консенсус щодо продовження реалізації реформ, водночас союзники розуміють важливість захисту критичної й енергетичної інфраструктури, гуманітарної допомоги, відновлення та відбудови. В комплексі все це має фундаментальне значення для перемоги у війні з Росією.  

Також важливе місце в угодах займає тема відповідальності Росії за агресію. Більшість країн задекларували наміри продовжувати пошук опцій для запуску спеціального міжнародного трибуналу для керівництва РФ. Багато партнерів пообіцяли не припиняти санкційного тиску на Росію, зокрема утримувати у своїх юрисдикціях заморожені російські активи, і запровадити міжнародний компенсаційний механізм для відшкодування завданих Україні збитків.

Кожна угода фокусується на досягненні справедливого миру, основою якого має стати територіальна цілісність України в межах міжнародно визнаних кордонів 1991 року.

Разом з цим, чи не найбільша увага в документах приділена військовій співпраці. Йдеться про безпосередню допомогу, тренування українських військових, спільне оборонне виробництво, військові коаліції тощо. Крім того, угоди містять декларативні наміри сторін щодо протидії ядерним і біологічним загрозам, інформаційної безпеки та боротьби з російською пропагандою і механізми реагування на нову агресію проти України.   

У безпекових угодах країни певною мірою зафіксували свої позиції щодо майбутнього України в НАТО. Втім, суть цих договорів зводиться до того, що вони не стануть замінником членства в НАТО, але будуть додатковим дороговказом до членства в Альянсі й оперативної сумісності Сил оборони з євроатлантичними партнерами. 

Структура усіх угод уніфікована і передбачає три основні напрямки співпраці: військова сфера, демократичні перетворення та відповідальність Росії за агресію. За змістом кожна угода має свої переваги та недоліки, про які потрібно знати.

Які зобов'язання взяла на себе Україна

Безумовно, сильною стороною угод є їх всеосяжність — вони не концентруються винятково на постачанні зброї. Немілітарні розділи договорів важливі на рівні з військовим співробітництвом.    

Політична, інституційна, технічна й економічна підтримка є невід’ємною частиною безпеки України в умовах екзистенційної загрози з боку РФ. Вже зараз у документах задекларовано понад 1 млрд доларів США невійськової допомоги, яку країни готові надати на бізнес-партнерство, макроекономічну підтримку, інвестиції, відбудову, боротьбу з організованою злочинністю тощо.

Наприклад, Японія не надає Україні летального озброєння, а виділені на підтримку нашої держави 4,5 млрд доларів США на поточний рік розраховані переважно на гуманітарну та фінансову допомогу. Міжнародна фінансова підтримка українського бюджету є неоціненною, адже тільки на 2024 рік потреба у ній становить 37,3 млрд доларів США — близько 3 млрд доларів на місяць.

Натомість Україна не лише отримує допомогу, а й бере на себе зобов’язання впроваджувати реформи. Понад те, в деяких угодах згаданоя, що політична, військова та фінансова підтримка напряму залежить від необхідних перетворень в різних секторах нашої країни. Країни переважно наполягають на реформах у сферах правосуддя, боротьби з корупцією, основоположних прав та свобод, модернізації державного економічного сектору.      

При цьому наші партнери не виставляють конкретний перелік зобов’язань для України, а підштовхують її до послідовного виконання рекомендацій Європейської комісії, плану реформ в рамках макрофінансової підтримки "Ukraine Facility" (комплексний план допомоги Україні від Європейської комісії), вимог МВФ та Світового банку. Сукупно всі згадані країнами рекомендації узгоджуються між собою, формують нинішню матрицю реформ України та фактично розраховані на інтенсифікацію євроінтеграційного процесу.

Підисанти угод визнають, у яких безпрецедентних умовах Україні доводиться проводити реформи, тож вони готові технічно, політично і фінансово допомагати втіленню необхідних секторальних змін. Також країни зобов’язалися ділитися досвідом, скеровувати в Україну технічних фахівців і поглиблювати співпрацю через різні ініціативи.

Водночас важливо наголосити на певній рамковості безпекових домовленостей, адже низка механізмів співробітництва не до кінця деталізовані. Підписані угоди прямо передбачають можливість укладення технічних документів щодо конкретних сфер співпраці.

Додатково наші партнери пропонують тіснішу співпрацю через різні міжнародні й національні механізми. Зокрема, в угодах згадані антикорупційна ініціатива ЄС (EUACI), Консультативна місія ЄС в Україні (КМЄС), Місія ЄС із прикордонної допомоги (EUBAM Україна — Молдова), Антикорупційний ресурсний центр U4, програма децентралізації ULEAD, фінська програма Finnpartnership (бізнес-партнерство), Бельгійське агентство розвитку Enabel, Данська енергетична програма партнерства з Україною (UDEPP), Фонд партнерства для стійкої України (PFRU) тощо.

Список сфер можливої співпраці не є вичерпним. Кожна країна підкреслювала ті ініціативи, які вона підтримує або до яких планує долучитися — і це не враховуючи різні меморандуми про співпрацю між окремими міністерствами країн. З огляду на такі широкі можливості, Україні потрібна системна робота уповноважених органів або потенційно навіть створення окремих структур в органах влади для ефективної реалізації різних напрямів співробітництва в межах безпекових угод.

Що по грошах та чому угоди потрібно посилити

Попри виправдане бажання мати чіткий перелік обіцяної зброї й техніки, надмірна деталізація військової взаємодії була б як мінімум необачною. Військова підтримка, спільні оборонні виробництва, діяльність військових коаліцій мають формувати невизначеність для агресора щодо планів наших союзників.

Утім, помітним недопрацюванням безпекових угод є не стільки брак конкретики, як відсутність визначеного стратегічного рівня, якого учасники хочуть досягти по окремих розділах, і насамперед це стосується військової підтримки.

Так, в угодах ідеться про прагнення забезпечити звільнення окупованих територій України або ефективне стримування агресії. Втім, вони не передбачають створення військової переваги над ворогом. У мілітарних блоках угод немає оцінки військових спроможностей РФ, що давало б можливість коригувати рівень подальшої допомоги Україні відповідно до потреб на полі бою.

Безперечно, рівень військової допомоги в угодах залишається непрогнозованим. Жоден учасник угод не може передбачити, яка складеться ситуація на фронті в наступному році, які потреби української армії стадуть найбільш пріоритетними та який обсяг коштів буде доцільним через різні механізми військової підтримки України.

Сукупно укладені угоди не дають відповіді на питання, чи забезпечать вони бодай паритет військових спроможностей України з силами ворога. Натомість у документах вказано, що обсяги військової допомоги будуть прямо залежати від наявності коштів, а також рішень парламентів і урядів відповідних країн. Про це йдеться, наприклад, в угодах з Німеччиною, Італією, Ісландією, Португалією. В угоді зі Сполученими Штатами так само згадано, що виділення коштів залежить від рішення Конгресу.

Більшість держав намагалися викласти в документах конкретне короткострокове і довгострокове фінансове планування, але лише 5 (Данія, Латвія, Швеція, Ісландія та Норвегія) змогли визначити приблизний обсяг коштів на наступні роки. Багато країн зафіксували військове фінансування лише на 2024 рік — його обсяг сягає щонайменше 22,85 млрд євро.

Як бачимо, тут існує ще один ризик — залежність реалізації угод від політичної кон'юнктури кожної країни. З посиленням позицій європейських політиків правого крила, які часто є противниками допомоги України, доля безпекових угод може бути непрогнозованою.

Наприклад, варто згадати ситуацію в Нідерландах, де на парламентських виборах минулого року перемогу отримала ультраправа "Партія свободи" (PVV) Герта Вілдерса, який неодноразово висловлювався проти військової підтримки України. Однак, аби сформувати коаліцію, політику довелось поступитися своїми принципами, позаяк текст коаліційної угоди передбачає, що Нідерланди продовжать навати військову підтримку Україні.

Вибори до Європарламенту, які відбулися у червні 2024 року, теж стали показовими. Скептики України мали успіхи в Австрії, Чехії, Франції, Німеччині й інших країнах. Перемога ультраправих призвела до рішення президента Франції Еммануеля Макрона розпустити парламент і оголосити позачергові вибори. Якщо нині опозиційне "Національне об’єднання" отримає владу, то безпекова співпраця України і Франції може похитнутися. Зараз лідери французьких ультраправих заявляють, що будуть дотримуватися зобов'язань Франції на міжнародній арені, але водночас не підтримують передання Україні далекобійного озброєння.

Як бачимо, при ймовірній зміні вектора політики держава може не виходити з угоди аби не отримувати негативних політичних та репутаційних наслідків. Але зменшити амбітність співпраці та масштабність реалізації угоди цілком спроможна. Санкцій за розірвання угоди в жодному документі не передбачено, зрештою так само як і покарання за невиконання угоди.

Щодо виходу: в угодах не закладено жодних юридичних бар’єрів, в більшості випадків країнам достатньо повідомити за пів року про бажання припинити дію угоди. Найбільш бажаний сценарій – це ратифікація угод парламентами сторін, що зробило б документи частиною внутрішніх зобов’язань країн. Однак єдності країн щодо цього поки не має, нині ж ми кажемо скоріше про політичні зобов’язання.  

Разом з цим є ще низка розділів, зміст яких потребує стратегічного посилення. Якщо взяти блок про санкції, то в ньому країни не спромоглись зафіксувати які сектори економіки Росії опиняться під санкціями, залишаючи маневр для прийняття рішень на рівні урядів країн та ЄС. Ядерна та біологічна загроза дуже важливий пункт, зважаючи на те, що Росія послідовно використовує погрози застосування ядерної зброї як елемент міжнародного тиску. Країни могли б використати цей пункт аби встановити власні "червоні ліній" у війні, проте блок зводиться до доволі загальних понять з розширення співробітництва у цій сфері.

Так само енергетичну безпеку можна посилити, приміром, деталями щодо пріоритетного постачання до України когенераційних установок, обладнання з власних непрацюючих електростанцій чи направлення власних фахівців для відновлення енергетики. І це можливо, оскільки всі угоди передбачають внесення змін та доповнень. Тому Україні вкрай важливо не зупинятись на вже підписаних текстах угод, а доопрацьовувати угоди, покращувати їх зміст та посилювати відповідно до ключових потреб України. 

Втім, безпека нашої держави залежить не лише від союзників. Імплементація угод потребує серйозних дипломатичних, управлінських та кадрових зусиль з боку самої України. Тому наскільки вони будуть ефективними залежить у тому числі від керівництва  нас самих. 

Цінність угод — у перспективах. Безпекові договори можуть стати додатковим імпульсом до ширших спільних проєктів, питання стоїть лише в спроможностях України до реалізації амбітних цілей.