Новая парадигма государственной службы

"Кожне керівництво має той колектив, на який воно заслуговує".

Том Петерс

Очевидно, сучасна реформа державної служби (і державного управління) зразка 2015-2016 років зайшла в глухий кут (крім, хіба що напрямку надання та цифровізації адміністративних послуг – тут останніми роками досягнуто значного прогресу). Причин декілька, про них неодноразово писали і говорили на різних рівнях. Основні із них: 

1. відсутність реального політичного лідерства реформи в усіх урядах із 2015 року по теперішній час; 
2. неготовність та саботаж реформи з боку управлінських еліт держави з різних причин. 

Як наслідок цих чинників –  непослідовність та низька наполегливість у здійсненні реформи за її основними напрямками (реформування державної служби; реформування апаратів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ – служб, агентств та інспекцій); розвиток державного стратегічного планування; аналіз, формування та реалізація державної політики в різних сферах та галузях – тобто напрямки "люди, структури, процеси").

Загалом, громадяни вважають, що діяльність державної влади погіршується або залишається без змін у багатьох сферах. Так, більшість респондентів висловлюють недовіру державному апарату – чиновникам не довіряють 75%. Таким чином, рівень довіри до державної служби та її ефективності в Україні залишається досить низьким, що як і раніше свідчить про потребу в глибоких реформах та підвищенні прозорості й ефективності державних інститутів. 

Причому вимоги до спроможності державних інститутів та їхніх працівників виконувати свої функції та завдання у воєнний час є питанням виживання держави Україна як такої.

З іншого боку, останнім часом плинність кадрів на державній службі досягла 20% попри те, що все більше керівників державних органів заявляють про гостру нестачу кадрів. 

Не варто зводити проблему непривабливості державної служби до рівня заробітних плат порівняно із приватним сектором. Компанія Ernst & Young декілька років на замовлення Національного агентства з питань державної служби проводила дослідження рівня заробітних плат державних службовців в Україні порівняно із приватним сектором (останнє таке дослідження проводилось, здається, у 2020 році). 

Так от, дійсно, середній рівень заробітної плати державних службовців тоді був в 2 рази нижчим, ніж у приватному секторі. Але тільки для державних службовців Категорії "А" (тобто державних секретарів міністерств та керівників інших державних органів). А щодо керівників середньої ланки державної служби ("Категорія "Б") та простих державних службовців (Категорія "В") середні заробітні плати виявились навіть дещо вищими порівняно із аналогічними посадами в приватному секторі. 

Аналогічні висновки наведенні в дослідженні SalaryExplorer. Різниця між зарплатами в державному  секторі та зарплатами в приватному секторі в Україні в середньому становить 7% на користь державного сектору! Очевидно, тут і в дослідженнях Ernst & Young не враховувались тіньові зарплати в приватному секторі. Але все ж…

Таким чином, проблема непривабливості державної служби не тільки і не стільки в "низьких зарплатах". На мою думку, часто на державній службі вимога підвищення рівня заробітних плат пов’язана із непривабливістю роботи в багатьох державних органах, а саме: внутрішня несвобода (пріоритет виконання завдань та функцій за вказівками керівників) та не заохочення ініціативності; неможливість самореалізації; ієрархічність та архаїчність структур державних органів, рівень посад в яких мало залежать від компетентності та результативності роботи працівників; перевага бюрократичних процедур над неформальними відносинами та співпрацею працівників. 

Керівники ж не тільки у державному секторі і не тільки в Україні в більшості хибно вважають, що їхніх підлеглих найбільше хвилює рівень заробітної плати. Звичайно, зарплата має відповідати певному рівню потреб працівника, який зазвичай для різних людей різний. Але багато з нас будуть здивовані, що привабливість роботи здебільшого залежить від зовсім інших факторів. 

Так, одне із опитувань, що проводились протягом багатьох років у Німеччині як серед керівників, так і співробітників різних компаній, і в яких Їм ставили питання про те, як, на їхню думку, виглядає список десяти найважливіших потреб співробітників у їх професійному житті. Отримало такі результати:

На першому місці співробітники поставили визнання добре виконаної роботи.

На другому – точне знання продукції та цільової установки підприємства.

На третьому – ставлення до особистих турбот.

Четвертим пунктом співробітники назвали все ще не гарну зарплату, а стабільне робоче місце, що включає також прозорість та обізнаність працівників підприємства в його діяльності.

І тільки на п'ятому місці стоїть хороша зарплата!!!

Парадоксально, що опитування керівників тих же підприємств показували абсолютно протилежний результат: на першому місці завжди стоїть хороша заробітна плата, а далі – як перевернута піраміда!

Звичайно, катавасія із зарплатами держслужбовців останнім часом "додала олії у вогонь", але принципово ситуація не змінилась. 

А тепер питання: чи в багатьох державних установах чи державних підприємствах в Україні звертають увагу та такі потреби співробітників, які зазначені вище? Чи корпоративна культура державного сектору позбавилась від совкової культури авторитарного типу з її ієрархією посад зверху до низу? 

Чи завжди рівень посади у керівній ієрархії на державній службі визначається компетентністю тих, хто займає ці посади? Зрештою, чи меритократичний принцип добору працівників переміг ієрархічний принцип добору "своїх" чи "зручних" зверху донизу? 

І чи заробітна плата працівників державного сектору залежить від складності, ефективності та якості виконаної роботи, а не від позиції в ієрархічній структурі управління (грейди, рівні юрисдикції тощо)?

Очевидно, відповіді ні, ні, ні, ні і ні! За рідкісним виключенням.

Що ж тоді наразі робити із реформою державної служби? Ми ж її намагались здійснити за європейськими принципами!

По-перше, не дуже й намагались. По-друге, реформу не сприйняли ні "зверху" серед політиків та керівників організацій державного сектору, ні "знизу" серед державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування. Основна причина – невизначеність в результаті реформи. А "незавершена реформа гірша, ніж непочата", тому що по-старому система вже не працює, а по-новому ще не запрацювала, що разом породжує хаос та невизначеність. Тому "реформи здійснюються або швидко або ніколи". 

Можливо, варто поглянути ширше на проблему і шукати відповіді поза звичної системи координат, опираючись на багаточисленні приклади і в історії, і в бізнесі, і в публічному секторі: свобода та пов’язана із нею ініціативність, а також компетентність та доброчесність керівників та працівників дають на порядок вищі результати роботи, ніж система управління, побудована на ієрархічності, дотриманні формальних бюрократичних правил та процедур та постановці завдань зверху донизу? 

Може, варто обмежити дію закону "Про державну службу" в повній мірі суто тими працівниками державного сектору, хто виконує суто державні функції: аналіз та формування державної політики в різних сферах суспільного життя (тобто, "правил гри" в таких секторах)? І поступово за 2-3 роки створити з таких державних службовців справжню управлінську еліту держави?

І приділити більшу увагу формуванню в державному секторі нової корпоративної культури, яка підтримує свободу працівників, заохочує їхню творчість та ініціативність, оцінює діяльність за реальними результатами та прогресом у сферах їх відповідальності?

Чи виконують функції держави бухгалтерії, служби персоналу, планово-фінансові підрозділи, канцелярії, секретаріати та інші допоміжні підрозділи різних органів виконавчої влади? 

Чому їхніх працівників скопом "затягнули" на державну службу? Чи потрібні їм всі обмеження та вимоги, які законом "Про державну службу" покладені на державних службовців? Включно конкурсний відбір, щорічне планування та оцінювання їхньої діяльності, навчання, звільнення тощо? 

Розумію, що таким чином закон "Про державну службу" потребує відповідних змін.

Щодо корпоративної культури на державній службі. 

Наведу декілька цитат дослідника та автора книг з питань мотивації персоналу Тома Петерса:

"Якщо ми як керівництво підприємства віримо, що наші співробітники на 75 відсотків крадуть, ліниві, погано кваліфіковані та дурні, тоді у нас і будуть саме такі працівники складати більшість".

"Якщо ми впевнені, що 98 відсотків нашого колективу роблять приголомшливі успіхи, завжди з радістю готові приступити до роботи і позитивно ставляться до підприємства, тоді справи в повному порядку".

"Кожне керівництво має той колектив, на який воно заслуговує".

Ці цитати стосуються керівників підприємств та організацій. Питанням вимог до компетентності керівників державних органів та їхнього добору приділено чільну увагу в законі "Про державну службу". Якби не одне "але": з початком повномасштабної війни такі конкурси не проводяться, а Комісія вищого корпусу державної служби (ВКДС) з 2022 року практично не працює. 

Але навіть якщо і такі конкурси будуть відновлені принаймні для посад "Категорії А" державної служби, а ВКДС відновить свій авторитет та свою роботу, чи зможе в умовах втрати привабливості державної служби загалом уряд залучити на керівні посади державних органів компетентних, доброчесних та ініціативних керівників? Скоріше НІ, ніж ТАК. В тому числі і тому, що держава явно програла та продовжує програвати "війну" у приватного сектору за такі кадри. А численні негативні приклади "приходу з надією" та "відходу з розчаруванням" фахових керівників з бізнесу на керівні посади в державних органах не додають "ентузіазму" іншим таким керівникам.

Інше відкрите питання – оцінювання результатів діяльності керівників державних органів, в якій зовсім ніякої участі не беруть працівники таких органів. Хоча часто тільки таким чином можна виявити та позбутись не тільки авторитарних та некомпетентних керівників, але і вчасно виявити та запобігти проявам корупції в державних органах. 

У відкритих організаціях уміння керівників створити належні умови праці, які заохочуватимуть працівників до ініціативної, ефективної та результативної роботи ціняться не менше, ніж вміння забезпечити необхідний результат роботи таких підприємств та організацій. Тому що друге як правило залежить від першого. 

Хоча і в державному секторі є приклади створення привабливих умов праці та нової корпоративної культури. Ще з 2015 року таким прикладом був Національний Банк України, потім – НАБУ, НАЗК, Мінцифри тощо. Що поєднує ці органи – так це те, що вони створені з "нуля", а не шляхом реформування, і в них створювалась справжня нова корпоративна культура. Створення з "нуля" дозволяє не марнувати час і сили на подолання стереотипів та правил постсовкової, бюрократичної та ієрархічної державної служби та переконання носіїв та захисників цих стереотипів і правил. 

І наостанок.

Для багатьох державних службовців, політиків та експертів сакральною є норми Статті 19 Конституції України: "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах, повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України", часто невірно її трактуючи (часто для виправдання своєї бездіяльності). А саме: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти ТІЛЬКИ так, як визначено законодавством України.

Деякі політики, державні службовці та експерти хибно трактують цю норму Конституції таким чином: "бізнесу дозволено робити все, що не заборонено законодавством, а державному сектору тільки те, що дозволено".

А що робити у випадках, коли те чи інше питання не врегульоване законодавством? Наприклад, яку зачіску носити державним службовцям? Чи що їсти на обід? 

Чи якщо в різних законах чи підзаконних актах одна і та ж норма трактується по різному (а таких прикладів у нашому недосконалому законодавстві безліч!)?

Принаймні, трактування Статті 19 Конституції має давати право державним службовцям та працівникам органів місцевого самоврядування діяти на власний розсуд та в інтересах держави та громадянина у випадках та в питаннях, які не врегульовані законодавством, або різні законодавчі акти регулюють ті чи інші питання по різному.

Питання, зазначені у цій колонці, потребують подальшого фахового та експертного обговорення, підготовки Концепції запровадження "нової державної служби" та відповідних змін у профільне законодавство. Питання, хто в Уряді може і буде ініціювати такі зміни?

Сергій Сорока, експерт з питань реформи державної служби та державного управління в Україні