Реформа государственной службы Украины. Трудно нести – невозможно покинуть
Останнім часом в експертному середовищі і не тільки часто звучить запитання: "А що зараз відбувається із реформою державної служби в Україні?". Можна було б відповісти "нічого, або майже нічого", якби нещодавня заява прем’єр-міністра Дениса Шмигаля про скорочення кількості міністерств та державних службовців не збурила спільноти журналістів, державних службовців та експертів.
Чим обумовлений такий різкий крок в реформуванні органів виконавчої влади (чи насправді він буде "різким"?) і які наслідки віг матиме для всієї державної служби в Україні? Спробую відповісти на ці запитання.
Отже, трохи історії.
Старт сучасній реформі державної служби в Україні дало схвалення 10 грудня 2015 року Верховною Радою України Закону України "Про державну службу", який набув чинності в травні 2016 року. Попри досить потужний старт, десь із 2018 року реалізація реформи почала гальмувати, а з 2019 року була "поставлена на паузу". Були та досі є і об’єктивні причини такого гальмування – COVID, повномасштабна війна. Були і спровоковані чинники - наприклад, сумнозвісна Стаття 871 закону "Про державну службу", яка "протрималась" в законі від вересня 2019 до лютого 2021 та відповідно до якої були звільнені багато державних службовців Категорії "А" у вересні-грудні 2019 року (відповідно до Закону № 117-IX від 19.09.2019 "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади").
Нагадую, що до Категорії "А" державної служби відносяться державні секретарі міністерств та керівників інших Центральних органів виконавчої влади – служб, агентств та інспекцій. Державні службовці Категорії "Б" – керівники структурних підрозділів державних органів та їх заступники, Категорія "В" - просто працівники – державні службовці.
"Кроком назад" було також призупинення конкурсів на посади державної служби, спочатку через COVID, потім через введення воєнного стану в Україні.
Невизначеною була і залишається політична відповідальність за реформу державної служби. Її формально закріплено за КМУ, але на практиці вона розподіляється між Міністром КМУ та Головою Національного агентства України з питань державної служби (НАДС). До того ж НАДС відповідно до свого Положення виконує функцію формування та реалізації державної політики у сфері державної служби, тобто є таким собі "квазіміністерством" та державним агентством одночасно.
Такий стан справ у державній службі міг би протриматись довго, тим більше що ця реформа не є пріоритетною для теперішньої влади (як не була пріоритетної для минулої), почасти тому, що були і є більш нагальні проблеми. Якби не одне "але".
8 листопада Європейська комісія опублікувала Звіт стосовно можливості розпочати переговори про вступ України до Європейського Союзу, в якому зокрема зазначається: "Незважаючи на те, що українська державна адміністрація довела свою стійкість під час повномасштабного вторгнення, реформа сповільнилася або зупинилася в ряді секторів, зокрема у сфері найму та відбору на основі заслуг, класифікації посад і реформи заробітної плати, а також розгортання інформаційної системи управління персоналом".
В проєкті Плану впровадження реформ в рамках реалізації пропозиції Європейської Комісії щодо створення фонду з метою фінансування Плану повоєнного відновлення України станом на 27.12.2023 р. зазначено:
"Потужна спроможність органів державного управління має вирішальне значення для успішної реалізації Українського плану і є ключовим фактором у процесі відновлення. Функціонуюча адміністрація необхідна для ефективного планування та координації політики, обробки запитів громадян та бізнесу … і загалом має значний вплив на загальну легкість ведення бізнесу в країні".
Отже, українському Уряду ніяк не уникнути продовження реформування державної служби, яке відповідно до Плану відновлення України має здійснюватись за трьома напрямками (реформами):
- Реформа системи оплати праці державних службовців.
- Процедура відбору на державну службу.
- Цифровізація управління державною службою та людськими ресурсами.
Я б додав ще четвертий ДУЖЕ важливий напрямок - "Стратегічні засади реформи державної служби в Україні. Зміцнення інституційної спроможності української державної служби", оскільки наразі саме недостатня інституційна спроможність чинного Уряду (і минулих урядів) та відсутність реального лідерства реформи у ВСІХ урядах з 2016 року стали, на мою думку, основною причиною стопору реформи із 2018 року (до 2018 року експертне середовище та громадянське суспільство були головними рушіями реформи державної служби, а ключову інтегруючу роль в цьому зіграло тодішнє керівництво НАДС).
Проблема в тому, що наразі Уряд вже знає, ЩО потрібно зробити в рамках реформування державної служби, але поки не знає, ЯК це зробити. На мою думку, найближчі 2-3 роки українському Уряду для реанімації та успішної реалізації реформи державної служби варто зосередитись на наступних напрямах реформи:
- Для успішної реалізації завдань реформи насамперед має бути створена потужна команда реформи на чолі із реальним лідером реформи, яка спільно організує та забезпечать ефективну роботу інституційних механізмів реформи державного управління: Координаційної ради, робочих груп за напрямками розроблення та реалізації Стратегії реформування державного управління, реформаторські команди міністерств та інших суб’єктів, відповідальних за реалізацію заходів на виконання Стратегії.
Оскільки реформа державної служби та державного управління носить міжгалузевий характер а стосується ВСІХ органів виконавчої влади, лідером реформи має бути або Прем’єр-міністр, або Віце-прем’єр-міністр з чітко визначеною відповідальністю за цю реформу. - З метою підвищення професіоналізації та довір’я до роботи Комісії вищого корпусу державної служби, очевидно, потрібно провести її інституціоналізацію (без створення окремої юридичної особи), а саме:
– введення посад Голови Комісії та його заступника (прирівняти їх до посад Категорії А);
– підпорядкування Комісії та реорганізація відповідного департаменту НАДС;
– внесення відповідних змін до закону "Про державну службу"; оновлення Комісії ВКДС відповідно до зміненого Закону "Про Державну службу".
При цьому допоміжні функції (бухгалтерія тощо) можуть виконувати відповідні структурні підрозділи НАДС (навіщо плодити додатковий персонал?). - Відновлення конкурсів на посади державної служби. При цьому варто максимально переносити оцінювання компетентностей кандидатів на посади державної служби в цифровий формат за допомогою відповідних тестів (там, де це можливо зробити).
При цьому (важливо!) варто спростити процедуру відбору на посади державної служби Категорії В, а саме – після перевірки відповідності вимог кандидатів до освіти, досвіду роботи та доброчесності, рішення про прийом на роботу має приймати за результатами особистої співбесіди керівник того підрозділу, на посаду в якому відбувається конкурс. - Створення Кадрового резерву Категорії А державної служби України, до якого мають зараховуватись кандидати на посади державної служби категорії А, які успішно пройшли конкурс, але не були призначені на відповідні посади, і успішно пройшли навчання в Школі вищого корпусу публічного управління за курсом для державних службовців Категорії А. Та державні службовці Категорії А, які звільнились або були звільнені (не за статтями за якісь порушення) та виявили бажання залишитись в Кадровому резерві.
При цьому, в разі виникнення вакансії на посаду державної служби Категорії А суб’єкт призначення має право вибрати та після співбесіди призначити на вакантну посаду члена/членкиню Кадрового резерву Категорії А державної служби України БЕЗ ОГОЛОШЕННЯ КОНКУРСУ НА ЦЮ ВАКАНСІЮ. Якщо ж кандидата із відповідним рівнем компетентності в Кадровому резерві знайдено не буде, тоді оголошується відкритий конкурс. Така норма збереже час та ресурси держави і залишить в сфері державної служби багатьох кваліфікований державних службовців ТОП рівня. - Здійснення цифровізації процесів планування, звітування та щорічного оцінювання результативності державних службовців та створення простої та інтегрованої системи планування та звітування роботи державних службовців. Це сприятиме підвищенню прозорості діяльності державних органів та державної служби, її ефективності та результативності, а також підвищенню рівня довір’я до державної служби загалом та сприятиме справедливому преміюванню державних службовців за результатами їх роботи та виконання індивідуальних та колективних планів за звітний період. Ці чинники загалом також сприятимуть підвищенню мотивації державних службовців до результативної та ефективної роботи.
- І, звичайно, завершення реформування системи оплати праці державних службовців.
Звісно, сама реформа не обмежується цими пропозиціями, але, на мою думку, вони є ключовими для успішної реалізації реформи. Чи відбуватиметься анонсоване Прем’єр-міністром скорочення кількості міністерств разом реформуванням їх апаратів, реінжинірингом робочих процесів в органах виконавчої влади та якісним оновленням державних службовців – поки не ясно. Але без таких процесів таке скорочення буде просто "переставлянням ліжок в борделі" і викличе просто черговий хаос у виконавчій владі.
Сергій Сорока, експерт з питань реформи державної служби та державного управління