Судебная реформа. Как не потерять смыслы, или "Кадры решают все"

Наративи минулого "Кадри вирішують все" у поєднанні із "нема людини – нема проблеми" доволі часто супроводжують державотворчі реформаторські процеси. Пошук та страта винних перетворює процес реформування на фон для політичних та законодавчих селфі, зберігаючи недоторканими системні проблеми, які сформулювали суспільний запит на реформу.

Успіх судової реформи та відновлення довіри суспільства суду безповоротно впливає на всі суспільні процеси. На доктрину, принципи та процеси управління країною, оскільки незалежний суд є стрижневим елементом Верховенства права. Це складає основу трансформаційних процесів суспільства на шляху до ЄС та НАТО. Верховенство права в цьому сенсі варто розуміти буквально – головним регулятором суспільних відносин є право та закон, на заміну влади грошей та корупції, права сили та насилля.

Саме така мета має бути покладена в основу стратегії розвитку судової влади та сформувати прагматичну "дорожню карту" судової реформи. 

Умови кадрового колапсу та бажання швидких результатів створюють загрози зміщення акценту реформи з "важливого" на "термінове" – для суспільства вкрай важливим не прізвища та кількість суддів, а критерії та умови прийняття судових рішень.

Відновлення повноважної Вищої ради правосуддя (ВРП) та запуск роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККСУ) є важливим і суттєвим успіхом, але і їхню діяльність мають супроводжувати системні зміни, які у сукупності дозволяють досягти головну мету судової реформи – незалежний справедлий суд. 

Особливістю нашої країни є відсутність досвіду державного управління без адміністративного впливу на суд. Новий досвід тільки формується. Його формуванню сприяє війна та євроінтеграційні процеси, а гальмує –традиції та відсутність культури незалежності судової влади.

Реформу зразка 2014 року, викликали події Революції Гідності. "Судді Майдану", всупереч розповсюдженій думці, є не персоналіями, а системним феноменом державного управління, існування якого створює можливість втручатись в правосуддя та диригування справедливістю. 

Наведений феномен ілюструє зміст судової реформи 2011 року: відкриті конкурсні процедури та автоматизований розподіл судових справ, були знівельовані ієрархічною моделлю управління. Судової ієрархії як дієвий механізм адміністративного впливу ззовні підтримувалась процедурами забезпечення, а з середині системи – кадровими та дисциплінарними процедурами.

Статистика річ вперта. Ухил судової справедливості стабільно підтверджується відомостями судової статистики виправдувальних вироків – 2022 р. – 0,03 % (172 людини виправдані, 65 795 – покарані) при середньоєвропейському рівні 17-25%. З одного боку це створює у суспільства образ суду як гнобителя, з іншого – передумови для використання силового блоку держави для тиску на суспільство, бізнес та політиків, та отруює інвестиційний клімат країни.

Ігнорування наведених системних проблем на попередні етапах реформування логічно викликало невдоволення суспільства та як наслідок радикальне політичне втручання – припинення діяльності ВККСУ, ускладнення кадрових процедур, створення додаткових механізмів покарання суддів. 

Революційний крок реформи – суддівське самоврядування наразі реалізовано лише формально, а система управління залишилась незмінною, оскільки не була розбудована потрібна нормативна, організаційна та кадрова інфраструктура. Безальтернативні вибори, беззмінність адміністративних посад та публічна дисфункційність Ради суддів транслює це за межі системи.

Таким чином розбудова механізмів управління судовою системою є паралельними процесами з кадровими процедурами. Системні зміни дозволяють вибудувати культуру незалежності судової гілки влади, яка буде підтримувати суддівські цінності, виступаючи лакмусовим папірцем доброчесності.

Кроками на впровадження змін є розбудова демократичних процесів за мережевим принципом управління, розбудова та дієвість стандартів етики та доброчесності, а також відкритий формат взаємовідносин між гілками влади.

Реорганізація центрів надмірних повноважень

Чинна модель управління судовою системою ґрунтується на концентрації повноважень Державної судової адміністрації України: представницькі повноваження з питань бюджетування, отримання, розподіл та витрати коштів, технічний супровід правосуддя, адміністрування процедур, ініціювання і погодження кадрових змін тощо. Концентровані повноваження продовжуються до рівня судових установ функціями голів судів, що формує відносини підпорядкування суддів в середині суддівських колективів.

Хронічний бюджетний дефіцит природньо створює ризики надмірного впливу на правосуддя та відповідні зловживання, оскільки утворюється пряма залежність судових установ від персоналій, які їх очолюють, а такі персоналії, незалежно від прізвищ, стають уразливою частиною системи. Пресрелізи НАБУ ілюструють як це буває.

Трансформаційними кроками є розмежування повноважень на системному та місцевому рівні, відкриття процесів бюджетування і розподілу фінансів. На символічному рівні – нова назва Державна судова адміністрація (ДСА), яка виключає подвійне тлумачення її ролі. Наприклад: Центр фінансового та технічного забезпечення судової гілки влади.

Перший крок – незалежні фінансовий та управлінський аудит Державної судової адміністрації України.

Організація відкритої системи адміністрування

Повноваження ДСА з адміністрування на системному рівні потребують розподілу між Радою суддів України та Вищою радою правосуддя за архітектурною моделлю системи стримань та противаги. Така модель має бути закріплена на законодавчому рівні та у відповідних регламентах.

Діяльність органів потребує контролю з боку судової спільноти та громадськості. В умовах суддівської демократії це має бути реалізовано суддівськими асоціаціями. Для цього потрібно врегулювати статус суддівських асоціації на законодавчому рівні, створити організаційні умови їхнього розвитку та механізми залучення до процедури обговорення та прийняття рішень.

Підзвітність має забезпечуватись відкритою системою внутрішніх комунікації, на заміну закритої системи збору та розповсюдження інформації через вертикаль голів судів.

Відкрита система внутрішніх комунікацій може бути реалізована наявними технічними засобами, та передбачати попереднє обговорення організаційних та управлінських рішень, а також ініціювання організаційних рішень за аналогом електронних петицій. За зразок може бути прийнята модель державної регуляторної політики мирного часу, адаптована до особливостей судової системи.

На рівні судових установ потрібно розмежувати представницькі, адміністративні та організаційні повноваження голів судів, а також запровадити  стандарти менеджменту судових установ – введення інституту професійного менеджера, який має відповідати за забезпечення потреб судової установи (аналог СЕО у приватній компанії). Ризики впливу СЕО на суддів будуть збалансовані обмеженим строком його повноважень, конкурсними процедурами призначення та підзвітністю зборам суддів. Наведені змінитакож дозволять суттєво скоротити чисельність територіальних підрозділів Державної судової адміністрації України.

Нова відкрита система фінансування

Відкритість процедури формування бюджетів та розподілу суддівських бюджетів має бути забезпечена шляхом введення спільного контролю за цими процесами суддями та громадськістю, а також веденням нового алгоритму фінансування.

Критерієм розподілу коштів мають стати судові послуги та судові процедури, які надає судова установа, на заміну ручного формування кошторису та розподілу бюджету. Основою для таких розрахунків є достовірна судова статистика. Впровадження єдиної пропорції розподілу коштів між судами створить рівні умови доступу до правосуддя по всій судовій мережі. Така модель фінансування не тільки обмежує суб’єктивний вплив на розподіл обмеженого ресурсу, а й створює базу для об’єктивного аналізу економічної ефективності судових процедур та інформованості суспільства про реальні причини обмеження доступу до правосуддя. 

Подібні зміни успішно впроваджені в процесі медичної реформи, яка отримала схвалення громадськості і міжнародних партнерів, а модель фінансування успішно здійснюється Національною службою здоров'я України.

Розбудова демократичних стандартів самоврядування

Основа самоврядування — демократичні стандарти. Йдеться не лише про формальну ознаку виборності, а про активну залученість кожного судді до управління системою. Для цього треба створити умови, у яких суддя може здійснювати усвідомлений та вільний вибір та нести за нього відповідальність, роблячи свій вклад в розбудову незалежного суду. На рівні країни принципи відкритих демократичних виборів та засоби їх реалізації закріплені у Виборчому кодексі України. Критерії вільних виборів мають бути адаптовані до особливостей судової системи.

Кроками на впровадження демократичного стандарту є визначення принципів та правил висування, агітації та обговорення кандидатів, запровадження інституту незалежного наглядача, а також внесення до Кодексу суддівської етики положень щодо принципів участі суддів у суддівському самоврядуванні. Важливим є усунення голів судів від участі в процесах висунення та агітування, що зміцнить стандарт незалежності виборчих органів та буде сприяти розвитку внутрисистемних горизонтальних зав’язків. 

Свідома участь суддів в управлінні системою потребує відповідних знань та навичок, які не входять до програми базової юридичної освіти. Програми підготовки суддів та кандидатів в судді потребують змін на розвиток лідерських якостей, навичок публічної комунікації, управління спільними проектами, стратегування, фасилітації групових рішень, тощо.

Суддівська етика та доброчесність

Відмова від ієрархії у судовій системі має компенсуватись стандартами етики і доброчесності, як ціннісною основою та ключовою ідентифікуючою ознакою належності до судової спільноти. Кодекс суддівської етики вже давно потребує адаптації до умов сьогодення, враховуючи досвід майже десятиріччя судової реформи та результати кадрових процедур.

Для створення нової редакції кодексу суддівської етики треба провести системний аналіз дисциплінарної практики ВРП та кадрових рішень ВККСУ. Відповідні органи мають взяти на себе відповідальність за тлумачення певних норм Бангалорських принципів поведінки судді та просвітництво їх серед суддів з ілюстрацією на конкретних кейсах. 

Це потребує закріплення вимог щодо вмотивованості кадрових та дисциплінарних рішень, особливо пов’язаних з етичними порушеннями. Дослідження та аналіз кадрових кейсів мають бути введені в програму підготовки суддів та кандидатів в судді.

Важливим кроком для розвитку етики та доброчесності суддів має стати активна участь Ради суддів у поточних процедурах кваліфікаційного оцінювання шляхом надання експертних висновків до зауважень громадськості щодо етичності та доброчесності поведінки суддів.

Розбудовувати і підтримувати на системному рівні культуру етики та доброчесності, що сприятиме підвищити авторитету судової влади, допоможе постійнодіюча етична комісія суддів у складі Ради суддів (РСУ). Відкритий інформаційний простір дозволяє знайти інформацію щодо будь-кого у відкритих джерелах – з такими даними про суддів має працювати комісія. Крім того, вона може розглядати звернення громадян стосовно поведінки суддів, яка не підпадає під ознаки дисциплінарного проступку. Практичний результат роботи комісії – просвіта, використання кейсів в системі суддівської освіти та  наповнення суддівських досьє.

Успіхом в розбудові етичного стандарту буде добровільна відмова громадськості від активної участі в кадрових та конкурсних процедурах, з передачею відповідних повноважень суддям. 

Набуття суб’єктності

Незалежність сама по собі завжди передбачає конфлікт, а тому її рівень визначається спроможністю її захистити, чим набувається суб’єктність. Відомою ілюстрацією є "вартість" Будапештського меморандуму без героїчної армії, консолідації суспільства, вмілої дипломатії та віри в Перемогу. 

Захист суддівської незалежності на системному рівні здійснюється через суспільну довіру, що потребує відновлення здорової парадигми взаємовідносин та діалог з громадськістю. Саме активісти разом зі ЗМІ формують суспільні думку та запит, до яких чутлива державна влада. Це потребує створення ефективної комунікаційної політики, яка має бути створена у найближчий час. Першим кроком має бути залучення громадськості до процесів обговорення та вироблення стратегічних рішень.

Впровадження системних змін та кадрові процедури є паралельними процесами, які мають бути реалізовані в обмежені строки та свідомо сприйняті до виконання, а їх важливість донесена суспільству. Трансформаційні процеси мають бути відображені в "дорожній карті", яка  має включати  спільний аналіз процесів та план впровадження змін на законодавчому, організаційному та просвітницькому рівнях, долаючи політичні розбіжності та особисті образи. 

Реальні зміни та розбудова незалежності судової гілки влади є фундаментом нового суспільного договору Верховенство права та справедливість. Це на доктринальному рівні впливає на весь спектр відносин в середині країні, забезпечуючи рівність людей та підзвітність держави суспільству. За таких умов, організація ефективної взаємодії між гілками в умовах війни є виключною компетенцією Гаранта Конституції України, яка не може бути привласнена ні Урядом, ні парламентом ні, тим більш, окремими політиками. 

Що таке справедливість до цього часу не домовились ні філософи, ні політики, ні, тим більш юристи, однак суспільство дуже чітко відчуває несправедливість, з якою природньо обурюється доступними засобами. Або на майдані, або на фронті або у суді.

Відновлення довіри до суду природним чином суттєво каналізує суспільну агресію, переводячи її в юридичне русло, створюючи у людини відчуття довіри до закону та держави.

Розмежування юридичних та політичних засобів контролю за владою має знизити градус публічної напруги та критики державних інституцій, що, беззаперечно, буде сприяти збереженню єдності суспільства та влади, яка зараз дозволяє ефективно протистояти агресору, а у майбутньому дозволить відбудувати країну.

Шлях становлення незалежного суду країни Європи проходили еволюційно сторіччями, але ми маємо пройти його по-воєнному чітко, швидко та без зупинок. Віра в Перемогу одночасно надихає і збільшує ціну бездіяльності.

Костянтин Харакоз