Военная полиция или жандармерия? Часть первая

Автори: експерти Центру оборонних стратегій Михайло Самофалов та Олексій Марценюк

У світі сформувались певні уніфіковані стандарти правоохоронних органів у військовій сфері. Кожна країна самостійно визначає структуру та підпорядкування правоохоронних та військових формувань, керуючись національними особливостями. 

І якщо очікування українського суспільства від створення Військової поліції зрозумілі, то з якими викликами стикається система військової юстиції – поле, яке тільки починають досліджувати. 

В цьому матеріалі порівнюємо різні моделі правоохоронних органів у системі військової юстиції та аналізуємо, який варіант реформи системи військової юстиції оптимальний для України.

Під час протидії збройній агресії Україна стикається зі значними викликами у всій військовій сфері. Реформувати систему військової юстиції у спосіб притаманний умовам мирного часу – неможливо. 

Україні доводиться здійснювати трансформацію елементів військової юстиції в особливих умовах. Серед них:

•   необхідність забезпечення правопорядку в умовах проведення загальної мобілізації, під час активної фази воєнних дій;
•   значне збільшення чисельності військовослужбовців з числа нещодавніх цивільних осіб та, відповідно, збільшення кількості військових підрозділів;
•   різноманітність та особливість взаємодії органів управління, з'єднань і частин різних військових формувань;
•   здійснення відсічі та стримування збройної агресії різними військовими формуваннями та правоохоронними органами;
•   розміщення та перебування військових формувань на значних за обсягами ділянках ведення бойових дій;
•   відсутність часу та достатніх обсягів фінансових ресурсів на формування та запуск абсолютно нового правоохоронного органу;
•   відсутність достатньої кількості кваліфікованих кадрів здатних наповнити новий орган щоб здійснювати досудове слідство у військових злочинах та їх оперативне супроводження.

При цьому залишається потреба збереження керованості у сфері забезпечення військового правопорядку під час такого реформування.

Аналіз політики провідних країн-членів НАТО у військовій правоохоронній сфері доводить, що підпорядкування та компетенція військового правоохоронного органу залежить від концепції військової юрисдикції, яка притаманна певній державі.

Військова юрисдикція може бути:

•  статусною (охоплює всіх військовослужбовців), 
•  пов’язаною зі службою (охоплює лише кримінальні правопорушення, пов’язані з військовою службою) 
•  або юрисдикція військових і воєнних злочинів (охоплювати лише злочини воєнного характеру та злочини, скоєні військовослужбовцями). 

В Україні маємо ситуацію, коли всі запрограмовані народними депутатами завдання для Військової поліції, в тому числі, визначені в проєкті закону № 6569-1, виконуються різними державними суб’єктами, але не за стандартизовнаними критеріями військової юрисдикції.
Військова служба правопорядку (ВСП) в ЗСУ здійснює попередження злочинів та кримінальних проступків, забезпечує виконання адміністративних чи кримінальних покарань та контролює виконання законодавства щодо безпеки руху військових транспортних засобів лише в ЗСУ. 

Державне бюро розслідувань (ДБР) здійснює правоохоронну діяльність з виявлення, припинення, розслідування та розкриття військових злочинів.

Органи військової контррозвідки Служби безпеки України (СБУ), оперативні підрозділи ДБР, детективи Національного антикорупційного бюро (НАБУ), детективи Бюро економічної безпеки України (БЕБ) в межах своїх компетенцій, у відношенні військовослужбовців можуть здійснювати оперативно-розшукову діяльність.

Відповідно, юрисдикція військової служби правопорядку не охоплює всіх суб’єктів, що мають статус військовослужбовців в Україні, а військова юрисдикція ДБР побудована за зовсім іншим критерієм і базується на понятті суто військових злочинів.

Повноваження органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, реалізуються в цьому напрямі за змішаною моделлю військової юрисдикції.

В результаті чого склалась ситуація, при якій запобігання та розслідування кримінальних злочинів у відношенні військовослужбовців можуть здійснювати декілька правоохоронних органів – ДБР, Нацполіція, НАБУ, СБУ та БЕБ. 

Це свідчить про те, що на законодавчому рівні складно визначити єдиний загальнодержавний підхід до військової юрисдикції.

Дискусія щодо реформи елементів військової юрисдикції може тривати, але поточна ситуація вимагає слідувати реформам з урахуванням підходу, який передбачає:

• врахування доцільності створення нового правоохоронного органу, з урахуванням обмеженості державного бюджету;
• врахування потенціалу, а також спеціалізації існуючої системи правоохоронних органів та національного досвіду їхньої діяльності;
• врахування можливостей оптимізації організаційно-штатної структури та розширення повноважень нині діючих правоохоронних структур та військових формувань;
• забезпечення належної підготовки фахівців, залучених до виконання завдань військової юстиції (слідчих, оперативних працівників).

Дійсно, в моделі реформування ВСП у військову поліцію перед законодавцем виникла проблема. Наразі ВСП не здатна ані функціонально, ані кадрово, охопити весь комплекс завдань військової поліції, як окремого правоохоронного органу. За таких умов, глобальну реформу краще не ініціювати, щоб зрештою не отримати нефункціональний правоохоронний орган.

Реформу військової юстиції спершу необхідно спланувати стратегічно. Від стратегічного бачення моделі забезпечення правоохоронної функції у військовій сфері й буде залежати покроковий план із поступовим її впровадженням.

Порівняємо дві різні моделі:

• військове формування, як правоохоронний орган – військова поліція у складі збройних сил, за прикладом США, Канади, Великобританії, Німеччини.
• правоохоронний орган, як військове формування – жандармерія, що підпорядковується цивільним правоохоронним органам.

Читайте також: Адміністративна відповідальність для військових: що треба змінювати

Військова поліція у складі збройних сил

Військова поліція армії США включає частини та підрозділи зі складу регулярних військ, Національної гвардії та резерву.

Органи військової поліції Канади діють автономно від військового командування та  підпорядковуються начальнику військової поліції Збройних Сил Канади.

У Великій Британії функціонує поліція Міністерства оборони, а також військова поліція видів збройних сил.

У Федеративній Республіці Німеччині військова поліція є самостійним родом військ у сухопутних військах, однак має свої повноваження у Військово-повітряних силах, Військово-морських силах, а також у військах союзників по НАТО, які перебувають на території країни.

Щоб зберегти кадровий потенціал і зменшити бюджетні витрати військовий правоохоронний орган може бути створений на базі іншого органу – Військової служби правопорядку Збройних Сил України. Діяльність такого органу, з урахуванням розмежування функцій і повноважень Міністерства оборони і Генерального штабу Збройних Сил України, може спрямовуватися та координуватися через Міністра оборони України.

Такий варіант був би можливим за умови поширення компетенції військової поліції на всі військові формування України.

Але, якщо питання військової юрисдикції будуть винесені "за дужки", то повноваження Військової поліції не будуть поширюватись на всіх військовослужбовців, які проходять службу у Службі безпеки України, Національній гвардії, Державній прикордонній службі, Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації тощо. 

Звісно практичний досвід показує, що військовий сектор держави має бути закритий від усіх цивільних органів в інтересах державної безпеки і безумовно цей орган має право на існування у сфері діяльності Міністерства оборони України. Але без вирішення питання саме військової юрисдикції за статусним принципом, його функціональні можливості будуть обмежені.

Надання правоохоронному органу у складі Збройних Сил України права здійснювати досудове розслідування та оперативну діяльність вступатиме в суперечність з ч. 4 ст. 17 Конституції України, відповідно до якої ЗСУ ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян. Хоча правоохоронна діяльність пов’язана із обмеженням прав і свобод правопорушників. 

Зауважимо, що будь-які військові ознаки для державного органу накладають свій відбиток на організацію статутної форми управління та побудови певної командної ієрархії. Натомість чинне кримінально-процесуальне законодавство визначає, що слідчий є самостійним у своїй процесуальній діяльності і заборонено втручання осіб, які не мають законних на те повноважень. 

Тут варто навести приклад щодо визнання неконституційною частини шостої статті 216 КПК України Рішенням Конституційного Суду № 3-р/2018 від 24.04.2018 року щодо слідчих органів Державної кримінально-виконавчої служби України, які до жовтня 2019 року мали повноваження здійснювати досудове розслідування злочинів, вчинених на території або в приміщеннях Державної кримінально-виконавчої служби України.

Конституційний Суд України у своєму рішенні зазначив, що ієрархічне підпорядкування слідчих органів Служби вищим посадовим особам Міністерства не здатне забезпечити незалежного офіційного розслідування злочинів, вчинених проти осіб, які перебувають в установах виконання покарань, слідчих ізоляторах. 

Об’єктивно Армія завжди була й залишається своєрідною ізольованою "воєнізованою корпорацією". Замкнутість війська продиктована специфікою гарнізонного несення служби, державною таємницею у сфері оборони, виконанням бойових завдань в умовах обмеженого контакту з цивільним населенням, дисциплінарною владою командирів і внутрішнім, в тому числі, правовим звичаєм. А тому, навіть рівень військових злочинів встановлених "зовнішнім" правоохоронним органом ДБР не є об’єктивним. Він не охоплює великий прошарок прихованих злочинів, що не відображаються у показниках кримінально-правової статистики. Відповідно правоохоронний орган підпорядкований оборонному відомству не вирішить ситуацію з наведенням правопорядку у військовій сфері.

Тим не менш, в такій моделі законотворці можуть розглядати поступову реформу та утворити у складі ВСП оперативні підрозділи, з відповідним законодавчим внесенням змін до переліку визначеного статтею 41 КПК України.

Таке рішення на деякий час розвантажить слідчих ДБР у військових злочинах пов’язаних з непокорою, невиконанням наказу, самовільним залишенням частини та дезертирства, тобто в тих, кількість яких є значною, але де потрібен мінімум оперативної роботи та максимум технічного відпрацювання доручень слідчого ДБР. 

Натомість оперативне супроводження оперативниками з ВСП у таких військових злочинах як недбале ставлення до військової служби, бездіяльність військової влади, перевищення військовою службовою особою влади чи службових повноважень та злочинів пов’язаних з привласненням, розтратою майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем може бути малоефективним через існуючу ієрархію військового підпорядкування ВСП. 

Також негативним чинником буде те, що оперативні підрозділи не підпорядковані органу, яким здійснюється досудове слідство, а навпаки підпорядковані органу, в якому мають виявляти правопорушення та ще й в якому отримують грошове забезпечення.

Отже, спроби створити на основі ВСП Військову поліцію, яка залишиться у складі ЗСУ, але при цьому буде наділена правом ведення оперативно-розшукової роботи і досудового розслідування, потребують етапності реформування та  суттєвого змістовного доопрацювання.

Щоб уникнути загроз, що такий закон може бути визнаний неконституційним, а його повноваження будуть обмежені та поширюватись виключно на військовослужбовців ЗСУ, чим порушить принцип рівності, необхідно застосувати зважений підхід до питань військової юрисдикції, Військової поліції та узгодити функціональні завдання, які будуть на неї покладені із конституційним статусом Міністерства оборони, якому вона буде підпорядкована.

Які переваги та недоліки має модель жандармерія, що підпорядковується цивільним органам, розглянемо у другій частині колонки. 

Матеріал підготовлено в рамках проєкту "Захист прав військовослужбовців" за підтримки National Endowment for Democracy