Общественные ожидания от военной полиции

Автори: Денис Осмоловський, Михайло Самофалов, Олексій Марценюк, Центр оборонних стратегій

Важливість формування режиму законності та правопорядку у військовій сфері важко переоцінити у мирний час, а в період збройного конфлікту – це головна умова боєздатності та захисту територіальної цілісності, національного суверенітету, а головне – життя і здоров'я людей. 

Суспільні очікування сьогодні пов'язані з такою базовою умовою як належне правове функціонування всієї військової сфери України.

А питання зміцнення законності та правопорядку в силах оборони та підтримання високої бойової готовності військ неможливе без того, що мають бути дотримані права всіх військовослужбовців.

У парламенті наразі відбуваються законотворчі процеси щодо посилення відповідальності військових. Але й прийняття закону "Про військову поліцію" визначено у плані законопроєктної роботи Верховної Ради на 2023 рік.

Метою цього закону є утворення нового спеціалізованого військового правоохоронного органу, який буде наділений такими повноваженнями:

• провадити оперативно-розшукову діяльність; 
• здійснювати процедуру дізнання та досудове слідство у військових злочинах, 
• здійснювати провадження у справах про адміністративні правопорушення тощо.

Державою були задекларовані зобов'язання перетворити Військову службу правопорядку (ВСП) в ЗСУ на Військову поліцію. Це сприяло тому, що всі ці роки іноземні партнери України, які допомагають у реформуванні Збройних сил та наближенні до стандартів НАТО, суттєво сприяли і реформуванню ВСП у Військову поліцію. 

Зокрема здійснювали підготовку спеціалістів ВСП за стандартами НАТО. Наприклад, результативною була діяльність з 2016 року підкомітету військової поліції Багатонаціонального об'єднаного координаційного комітету реформування ЗСУ (БОКК) за участю країн-партнерів НАТО. 

Утворили робочі групи, які відповідають за процес реформування ВСП: 

• розробка проєкту закону України "Про військову поліцію", 
• розробка доктринальних документів та стандартів Військової служби правопорядку, 
• з розвитку слідчих спроможностей та з розробки навчальних програм.

Можна впевнено сказати, що Військову службу правопорядку за цей час підготувили до інтеграції у велику сім'ю Військових поліцій світу. Залишилось лише питання юридичного народження Військової поліції, яке всі ці роки не відбувалось через відсутність профільного закону.

Заявлений у плані законопроєктної роботи ВРУ на 2023 рік проєкт закону "Про Військову поліцію" наразі перебуває на стадії фіналізації.

Комітет парламенту з питань правоохоронної діяльності ще у 2022 році створив робочу групу, яка має опікуватися питанням створення системи військової юстиції в Україні. Яка, серед іншого, опрацьовувала проєкти законів № 6569 "Про Державне бюро військової юстиції", альтернативний до нього № 6569-1 "Про Військову поліцію", а також проєкти № 6570 та № 6570-1 про внесення змін до деяких кодексів, у зв'язку з прийняттям вищевказаних законів.

Потреба у створенні робочої групи виникла через те, що зазначені законопроєкти не підтримувались Міноборони. Окрім того, вони мали суттєві зауваження Головного науково-експертного управління апарату ВРУ.

Міноборони вважає, що Військова поліція має бути тільки в структурі оборонного відомства. Інші варіанти не відповідають системним принципам побудови та функціонування військових правоохоронних органів держав-членів НАТО. В останніх відповідні правоохоронні органи діють, як правило, в системі оборонних відомств.

Так, згідно з позицією Міноборони, недоречним є запропонований в проєкті закону № 6569-1 варіант: центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабміном, а також міністром оборони в межах, визначених законом.

Варто зазначити, що робоча група Комітету займається не тільки створенням Військової поліції. Інші складові військової юстиції теж перебувають у полі її зору. Приміром, діяльність спеціалізованої військової прокуратури. Але з нею питання складніше.

Законопроєкти про внесення змін до закону України "Про прокуратуру" щодо забезпечення діяльності спеціалізованих військових прокуратур (7576 та 7576-1), які також є предметом розгляду Комітету, суперечать конституційним положенням. А також містять ті ж самі недоліки, на які вказано в зауваженнях президента до проєкту закону № 7058 від 16.02.2022 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо удосконалення діяльності органів прокуратури в умовах збройної агресії проти України".

У робочій групі Комітету депутати обговорюють навіть утворення спеціальних судових палат щодо військових та воєнних злочинів.

Міноборони в деяких своїх пропозиціях зазначає, що було б доцільно розглянути можливість комплексно вирішити порушене питання, створивши систему військової юстиції. Остання б складалась із спеціалізованих військових судів (трибуналів), спеціалізованих військових прокуратур, військової адвокатури та військової поліції.

Який компроміс досягнуто в робочій групі Комітету щодо підпорядкування Військової поліції, широкому загалу поки що невідомо. При цьому зберігається тенденція, що Військова поліція все ж таки буде створена на базі Військової служби правопорядку в ЗСУ.

Підпорядкувати Військову поліцію Міноборони, мабуть, було б логічним кроком. З огляду на те, що попереду, після перемоги України, на нас чекає поствоєнний період, коли гостро стоятиме питання забезпечення тривалого миру та безпеки, а також необхідність мати взаємосумісність з іноземними колегами.

Своєю чергою Україна має особливу специфіку діяльності держорганів. Зокрема, вони комплектуються військовослужбовцями та, відповідно, для них законодавством встановлені порядки несення або проходження військової служби.

У зв'язку з цим визначення суб'єктної юрисдикції стає найважливішим та найнагальнішим питанням для нового правоохоронного органу у військовій сфері.

Чинним законодавством військова служба нерозривно пов'язана з такою державною функцією як оборона України.

До Сил оборони відносяться: Збройні сили України, а також інші утворені відповідно до законів України військові формування, правоохоронні та розвідувальні органи, органи спеціального призначення з правоохоронними функціями, на які Конституцією та законами України покладено функції із забезпечення оборони держави.

Виникає питання, чи буде поширюватись юрисдикція Військової поліції на всіх суб'єктів Сил оборони? Якщо так, чи не виникає ризик, що такий правоохоронний орган буде мати неабиякий вплив на суб'єктів Сил оборони? 

Реформа системи військової юстиції може проводитися в межах ширших реформ сектору безпеки й оборони. У такому разі процес зміни системи військової юстиції має бути пов'язаний зі змінами усього сектору безпеки.

Наприклад, уніфікація військовослужбовців через частковий процес демілітаризації установ сектору безпеки і оборони та забезпечення чіткішого розподілу компетенцій може безпосередньо впливати на матеріальний та персональний аспекти військової юрисдикції.

У травні поточного року президент затвердив "Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023-2027 роки". 

Загальна мета реформування органів правопорядку – удосконалити їхні ціннісні орієнтири, організаційну культуру, структуру управління, законодавче регулювання, зокрема з урахуванням потреб правозастосовної практики. Планом визначено, що зміни в системі органів правопорядку мають бути комплексними і стосуватися всіх аспектів їхнього функціонування.

Серед іншого стратегічним планом передбачене обов'язкове проведення кримінологічної експертизи законопроєктів про внесення змін до кримінального, кримінального процесуального та суміжного законодавства України.

От якому питанню дійсно варто приділити увагу, то це супутнє внесення змін до Кримінального кодексу України у зв'язку з прийняттям закону "Про Військову поліцію".

Громадянське суспільство стає невід'ємною частиною військових формувань і дедалі більше привносить у нещодавно закриту "воєнізовану корпорацію" нові підходи у взаємовідносинах. 

Підсилюють суспільний інтерес повідомлення щодо посилення законодавцями відповідальності для військових. З огляду на активну громадську позицію самих військових та ЗМІ такі законотворчі ініціативи супроводжуються активним суспільним обговоренням.

Водночас такі законодавчі зміни сприймаються широким загалом як можливе посилення дисциплінарного впливу на рядовий склад через погрози кримінальної відповідальності. Це відбувається через відсутність належного публічного обґрунтування та вибірковість військових злочинів, по яких посилено відповідальність. До того ж відсутнє суспільне обговорення проблем навколо них.

Звісно, в умовах війни боєздатність сил оборони прямо залежить від інформаційної тиші. Неконтрольоване та неперевірене розповсюдження інформації про правові проблеми і вчинення злочинів у військах може використовуватись ворогом у реалізації своїх інформаційно-психологічних операцій.

Натомість повністю інформаційно ізолювати ситуації з правовими проблемами у військових формуваннях неможливо.

Численна кількість правозахисних організацій, юристів та адвокатів включаються у процеси забезпечення прав військовослужбовців, отримують інформацію про правові проблеми, консультують та за потреби готують звернення до органів військового управління. Як наслідок відбувається постійний інформаційний обмін між військовими та громадськістю, який лише посилює суспільний інтерес, оскільки правові проблеми висвітлюються в соцмережах та ЗМІ.

З одного боку, військове керівництво наголошує на тому, що відбувається підрив боєздатності через факти непокори та самовільного залишення частини. З іншого – військове командування відверто ігнорує звернення військовослужбовців щодо проблем зі здоров'ям, непідготовленості, незабезпеченості, відсутності належного планування та аналізу бойових операцій. 

Органи правопорядку, згідно із задекларованими орієнтирами в стратегічному плані, хочуть реформувати як частину сектору безпеки і оборони України.

Тож законодавцям варто було залучити до аналізу проблемних питань експертів: правників, адвокатів, правозахисних організацій, які в даний час здійснюють надання правничої допомоги військовослужбовцям. Зокрема коли йдеться про розслідування кримінальних правопорушень проти встановленого порядку несення військової служби.

Аналізуючи проблемні питання, бажано водночас здійснювати дослідження, щоб виявити кримінологічно значущі фактори (детермінант злочинності, чинники ефективності протидії їй) у військовій сфері, а також розробити рекомендації щодо їх усунення.

Від моменту, як було прийнято Кримінальний кодекс, його положення системно не узгоджувались з сучасним міжнародним правом. Як і з тенденціями його імплементації у національні правові системи в тому, що стосується кримінальної відповідальності за так звані міжнародні злочини.

В умовах збройної агресії російської федерації постає надзвичайно нагальна потреба в тоу, щоб привести положення законодавства України про кримінальну відповідальність у відповідність з вимогами міжнародного кримінального права і позитивною практикою його імплементації у національні правові системи.

В Україні проводиться розслідування у понад 86000 воєнних злочинів. Ще 24 держави розслідують міжнародні злочини, скоєні в нашій країні, у своїх юрисдикціях. Іноземні слідчі, зокрема військової поліції, допомагають Україні в документуванні воєнних злочинів, вчинених збройними формуваннями рф. Наприклад, криміналісти, слідчі з Королівської військової поліції Міністерства оборони Нідерландів (KMar), доповнені експертами з інших оборонних підрозділів.

Офіс генпрокурора проводить робочі зустрічі для того, щоб визначити найбільші виклики у притягненні до відповідальності за тяжкі міжнародні злочини на національному рівні та розробити спільні дієві рішення. Відбувається це в рамках Dialogue Group з координації національних та міжнародних зусиль із питань притягнення до відповідальності за злочини, вчинені в Україні в результаті російської збройної агресії.

Військова поліція України має можливість посісти достойне місце серед суб'єктів, які документують та розслідують воєнні злочини країни-агресора.

Відповідно, новела, запропонована в законопроєкті 6570-1 від 15 лютого 2022 року може суттєво вплинути на позитивне сприйняття як суспільством, так і військовими, діяльності нового органу. Йдеться про нововведення щодо розслідування Військовою поліцією, зокрема воєнних злочинів, вчинених військовими країни агресора.

Отже, серед нагальних питань для законотворців – опрацювати концепції, за якими відбуватиметься реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України. При цьому мають бути враховані питання, які постали через війну.

Тобто не тільки формування елементів військової юстиції (щодо розслідування кримінальних правопорушень, вчинених військовослужбовцями), а й формування воєнної юстиції (розслідування воєнних злочинів і злочину агресії).

Відповідно зазначені концепції мають передбачити належну компетенцію та міжвідомчу координацію правоохоронних органів та військових формувань у цих сферах.

Бажано також розглядати різні приклади зарубіжного досвіду правового регулювання та організації діяльності аналогічних військових формувань з правоохоронними функціями. Можливо, комплексний погляд на питання військового правопорядку дозволив би оптимізувати дії держави у цьому напрямку, збалансувати державні витрати, зокрема за рахунок розподілу функцій у цій сфері між різними держорганами.

Наприклад, досвід забезпечення нацбезпеки у країнах з унітарним устроєм свідчить, що військові формування з правоохоронними функціями є невід'ємною складовою сектору безпеки і оборони.

Перебування Національної гвардії України у статусі членів FIEP (Асоціації сил поліції та жандармерії країн Європи та Середземного моря у статусі військової установи) передбачає обов'язок вітчизняного військового формування розвиватись у дусі аналогічних правоохоронних структур із військовим статусом.

Цей чинник обумовлює дослідження європейського досвіду кримінально-правових та адміністративно-правових засад, на яких ґрунтується діяльність  аналогічних військових формувань із правоохоронними функціями на прикладі країн-членів FIEP. Приміром,взяти досвід діяльності Національної Жандармерії Франції, підрозділи якої виконують військово-поліцейські завдання у Збройних силах.

Отже, зважаючи на стратегічні завдання для держави у повоєнний період, сьогодні вкрай важливо запобігти тому, аби реформу в такій важливій сфері було здійснено ad hoc.

У наступних матеріалах спробуємо розглянути різні моделі створення та діяльності правоохоронного органу у військовій сфері.

Матеріал підготовлено в рамках проєкту "Захист прав військовослужбовців" за підтримки National Endowment for Democracy"