Как не стоит увольнять чиновников во время войны
На початку квітня Верховна Рада звільнила Валерія Пацкана з посади Голови Рахункової палати. Здавалося б, звичайна ротація, коли парламент змінює одного чиновника на іншого. Але Рахункова палата – "захищений" орган, і його членів просто так звільнити не можна.
Це вже не вперше, коли після широкомасштабного вторгнення таким чином звільняють топслужбовців. Наразі майже ніхто від цього не захищений, але якщо ця практика продовжиться, то наслідки для України як спроможної демократії можуть бути катастрофічними.
Як ми тут опинились
На початку вторгнення було незрозуміло як діяти органам місцевого самоврядування. Ніхто не знав, як мають співпрацювати громади з військовим командуванням, як ухвалювати рішення в умовах агресії і як працювати з людьми. Наявна на той момент система управління у містах не враховувала виклики війни: загальну паніку, ризики обстрілів і владу військових.
Вирішити цю проблему зголосились народні депутати. Вони пропонували визначити, як органам місцевого самоврядування оперативно ухвалювати рішення, що прямо впливають на функціонування громад. Виправити треба було ще й питання обороноздатності і безпеки громад та держави на тлі війни.
Проєкт розглядали досить довго як для воєнного часу. Два читання і голосування за 60 правок – напевно, це одна з небагатьох ініціатив, яку у перші місяці широкомасштабного вторгнення не змогли ухвалити у турборежимі.
Але ухвалений закон у підсумку стосувався вже інших питань. Основні його нововведення полягали у ліквідації обласних та районних рад, заборони конкурсів на державну службу і значного спрощення порядку утворення військових адміністрацій у населених пунктах. Користуючись воєнною доцільністю, депутати фактично узалежнили місцеве самоврядування від керівників обласних військових адміністрацій.
На фоні цих нововведень фактично непоміченим лишилось приховане збільшення повноважень Верховної Ради та президента.
На час воєнного стану парламентарі можуть оголосити недовіру будь-якому "своєму" чиновнику, що призводить до його звільнення.
Для цього треба, щоб питання ініціював Голова парламенту чи не менше 113 депутатів. Ініціатива невідкладно розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради без урахування будь-яких інших спеціальних процедур – розгляду звіту, публічного аудиту чи навіть заслуховування чиновника.
Президент, згідно з законом, може відсторонити від посади чиновника, якого, відповідно до Конституції, може призначати чи звільняти, і покласти його обов'язки на іншу людину. Для цього не треба особливих підстав чи процедур, просто відповідне рішення Глави держави.
У першій редакції проєкту цих положень не було. Та й він не стосувався повноважень президента чи парламенту. Але під час підготовки до другого читання Андрій Клочко, на той момент голова комітету з місцевого самоврядування, та Андрій Мотовиловець, обоє члени фракції "Слуга народу", подали ці новації в режимі правок (до слова, цілком ідентичних) і комітет їх підтримав.
Закон, який під приводом війни уможливив ручне управління кадрами серед топпосадовців, набув чинності 20 травня минулого року і донині не був змінений жодного разу. Але простір для користування зловживань заклав досить успішно.
Кого можуть звільнити чи відсторонити
Розширені повноваження парламенту та президента впливають не на усіх чиновників. Але й без цього потенційний список вражає.
Відповідно до Конституції, Верховна Рада призначає третину суддів Конституційного Суду України, половину складу Нацради з питань телебачення і радіомовлення та Ради Національного банку, Уповноваженого з прав людини, голову і членів Рахункової палати.
Президент в свою чергу призначає суддів загальних судів, третину складу Конституційного Суду, Генерального прокурора, глав дипломатичних представництв України, половину складу Нацради з питань телебачення і радіомовлення та ради Національного банку, а також голів місцевих державних (наразі ‒ військових) адміністрацій.
Теоретично, саме цих чиновників парламент може звільнити, а президент – відсторонити. Звичайно, частина з них є "захищеними" і просто так позбутись їх не можна. Наприклад, підстави для звільнення суддів загальних судів чи Конституційного Суду визначені у Конституції і не можуть бути розширені, а члени Нацради з питань телебачення і радіомовлення та Ради Національного банку захищені законом, що є гарантією їхньої незалежності. Але розширені повноваження президента та парламенту на час воєнного стану цей захист нівелюють.
Як це працює
Першим прецедентом використання нових можливостей у час великої війни стало відсторонення президентом Ірини Венедіктової з посади Генерального прокурора. Це одна з найважливіших посад національної судової системи, яку захищає Конституція та профільний закон, що має гарантувати незалежність та безсторонність Генерального прокурора. Але влада вважає, що на це можна не зважати через "політичну доцільність".
Аналогічний підхід парламент застосував з Людмилою Денісовою, уповноваженою з прав людини. У профільному законі прямо заборонено у період дії воєнного стану припиняти повноваження низки чиновників, серед яких президент, Кабмін, Нацбанк та Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Але це не завадило народним депутатам оголосити Людмилі Денісовій недовіру і звільнити її з посади.
Варто загадати й про Івана Баканова. Президент усунув його з посади керівника Служби безпеки посилаючись на Дисциплінарний статут Збройних Сил через, начебто, "невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв чи інших наслідків".
Як правило, за подібні випадки чиновники несуть кримінальну відповідальність, але за понад 9 місяців жодного провадження не відкрили.
Читайте також: Чому усунули Баканова і Венедіктову. Силова вертикаль Зеленського
Нещодавній приклад Валерія Пацкана, якого двічі намагались звільнити з посади і на другий раз досягли успіху, показує, що практика користуватись воєнним станом для швидких кадрових рішень стала нормою.
Сам ексочільник Рахункової палати назвав це рішення політичним і таким, що суперечить Конституції і закону. Причиною звільнення стала не співпраця з ворогом, а відкриті кримінальні справи, "що завдають непоправних втрат репутації вищого органу аудиту", та невиконання євроінтеграційних зобов'язань.
Подібні випадки можуть відбутися й з іншими чиновниками навіть попри заборони Конституції і законів. Наразі від цього ніхто не захищений.
Чим це загрожує
Звільнення чиновників ‒ це нормальний процес у кожній бюрократії. Ефективніші службовці мають заміняти неефективних. Особливо, якщо в країні війна і неякісні рішення, ухвалені сьогодні, вже завтра можуть коштувати життів людей.
Але є службовці, яких просто так у демократичних країнах звільняти не можна, навіть у час війни. Вони виконують особливу роль: контролюють уряд, президента, парламент, інших службовців, забезпечують нормальне функціонування фінансової системи країни чи є медіаторами між державою та людьми. Держава гарантує їм більшу політичну незалежність, щоб вони могли адекватно виконувати покладені на них обов’язки.
Серед таких: судді, Уповноважений парламенту з прав людини, Генеральний прокурор, члени Нацбанку, Рахункової палати та інших державних регуляторів. Ручний вплив на ці посади позбавляє їх існування будь-якого сенсу.
Нові повноваження парламенту та президента звільняти чи відстороняти чиновників мали створити можливість оперативно позбавляти посад колаборантів та зрадників, які, перебуваючи на посаді, допомагають агресору. Але всі приклади користування цими повноваженнями з березня 2022 дотепер показують, що нормою користувались не для того, щоб звільняти злочинців, а щоб позбуватись чиновників, які не виправдали очікування владної верхівки.
Це щонайменше не демократично. Погоджуючись із воєнною доцільністю таких рішень ми нівелюємо механізми, закладені у Конституції саме для того, щоб система роботи держави була ефективною та збалансованою. Дотримання вимог Основного закону і демократичних процедур ‒ це те, що має нас відрізняти від варварського сусіда-агресора.
Щоб перестати вражати ручним управлінням наших західних партнерів та повернутись до виконання Конституції, від практики подібних рішень очевидно доведеться відмовитись. Для цього доведеться внести відповідні зміни у закон.
Деякі чиновники мають продовжувати працювати навіть якщо не мають довіри керівництва держави. Лише так ми можемо говорити, що Україна ‒ демократична держава. А на колаборантів чи зрадників є правоохоронна система, яка за останній час мала достатньо практики боротьби з таким явищем.
Олег Савичук, аналітик Центру спільних дій
