Как полечить закупки Минобороны, и почему консультативные органы и антикоррупционные советы – это лишь обезболивание
За останні тижні скандалів із закупівлями Міністерства оборони (МОУ) ми в Центрі протидії корупції вкотре переконалися, що навіть повномасштабна війна – це не привід зупиняти зміни і боротьбу з корупцією. Навіть навпаки.
Те, коли болючі проблеми в таємних та дорогих оборонних закупівлях МОУ стануть публічними, було лише питанням часу. І чим швидше проблеми стали зрозумілі, тим швидше усі ми маємо шанси їх вирішити. Адже ефективні оборонні закупівлі зараз – це насамперед про шлях до перемоги.
Але важливою передумовою такого рішення та лікування цієї без перебільшення життєвоважливої сфери – це правильний діагноз та лікар, який вміє лікувати цю недугу. На жаль, до сьогодні ми не побачили в очільника міністерства ні бажання, ні бачення потрібних змін.
За таких умов створення робочих груп чи антикорупційних рад ніяк не допоможе. Адже це поле відповідальності посадових осіб, які повинні мати відповідний досвід, спроможність та бажання змінити систему.
Причини корупційних скандалів в Міноборони
На початку воєнного вторгнення рф оборонні закупівлі в Україні фактично опинилися поза будь-якими правилами. Закупівельникам у цій сфері дозволили не використовувати процедури визначені законом і не звітувати перед суспільством про результати.
В перші місяці війни таке рішення було виправдане. Тоді важливо було діяти швидко та робити все можливе для порятунку країни.
Проте вже пройшов час, і чітко зрозуміло, що війна не закінчиться завтра, а відсутність правил та повна закритість інформації тільки поглиблюють проблеми, а не вирішують їх.
Увіть собі людину, яку відправили в супермаркет купувати терміново все необхідне для виживання, і віддали їй для цього величезні, а головне – чужі, гроші. А ще сказали, що правил немає, а чеки потім не перевірятимуть.
Чи не наївно сподіватися, що в таких умовах закупівельник не спробує залишити собі частину грошей? Ще й у випадку, коли цей покупець добре знає касирів та менеджерів магазину.
Щось подібне відбулося і в закупівлях Міністерства оборони. Відповідальних за закупівлі залишили без правил та прозорості в умовах напрацьованих контактів з окремими представниками ринку.
Сьогодні оборонні замовники країни абсолютно не керуються правилами і нормами. Звісно, при укладенні договорів діють загальні норми чинного законодавства про договори, оплату та інше. Але жодних правил відбору постачальника, конкуренції немає. Все відбувається в абсолютно ручному режимі
Нагадаю, що тендери придумані саме для того, аби чиновники, витрачаючи величезні суми коштів платників податків, мали чіткі правила та алгоритми дій.
Відсутність таких алгоритмів – це часто і про відсутність відповідальності. Адже щоб вкрасти гроші, коли немає правил витрачання, взагалі не треба нічого порушувати. Треба просто постаратися, аби тебе не спіймали на гарячому (простою мовою – під час отримання відкату).
За відсутності правил покарати за зловживання у таких випадках теж не дуже реалістично. Адже сам факт навіть надвисокої ціни за товар – це не злочин, а лише індикатор проблеми і її наслідок.
Тому відсутність правил в оборонних закупівлях зараз – це величезний ризик як для розвитку корупції, так і втрати обороноздатності. Особливо враховуючи обсяги коштів, які сьогодні без правил витрачаються через закупівлі.
Все це означає, що правила треба повертати. Які саме правила для оборонних закупівель мають діяти зараз – це питання для дискусій.
Але чи є зараз перешкоди для використання найпростіших тендерних процедур (як-то спрощена закупівля чи переговорна процедура) в сфері речового забезпечення Збройних сил чи харчування? Навряд. Водночас це цілком оптимальні процедури, які можуть працювати і давати результат. Звісно вони можуть мати певні нюанси та особливості, пов’язані із необхідністю приховування сенситивної інформації.
Разом з правилами варто повертати і прозорість у процеси закупівель. Свого часу саме система електронних закупівель і безпрецедентна прозорість інформації про тендери та їх автоматизація і стали візитівкою нашої країни у тендерній сфері.
Воєнний стан звісно накладає свій відбиток і на це. Але неможливо погодитися з тим, що публічна ціна на яйця чи капусту для військових загрожує безпеці. Навпаки – набагато більше загроз і проблем для безпеки у тому, що ціна закрита і, як наслідок, неспівмірно висока.
Тому пошук першочергових кроків у цій сфері криється в дуже простих відповідях: це повернути правила (найпростіші процедури закупівель для речового забезпечення ЗСУ) та відкрити для доступу ціни та іншу несенситивну інформацію.
Це може зробити парламент уже найближчим часом. Законопроєкт №8381 вже містить базові вимоги щодо публікації інформації та поправки, які дозволять ввести певні правила закупівель.
Але важливо розуміти, що і правила, і публікацію відомостей можна було втілити й без змін до закону – рішенням уряду, який і зараз уповноважений регулювати цю сферу. Все, що було потрібно для цього – ініціатива профільного міністерства. Але ідея створення "Prozorro Military" з’явилася лише після публічних скандалів.
Читайте також: 170 бюджетних гривень за десяток (кілограм) яєць для військових? Час повертати прозорість у оборонні закупівлі
Що далі: які системні зміни мають бути впроваджені
З початком війни оборонні закупівлі стали стратегічною сферою діяльності держави. Від ефективності цих процесів залежить наше майбутнє і перемога. Тому сьогодні навіть частково повернути правила і доступ до інформації не просто недостатньо – це лише перші нагальні кроки, паралельно з якими потрібно втілювати системні зміни.
Свого часу під час реформи публічних закупівель після Революції Гідності дуже корисною стала затверджена урядом Стратегія реформування публічних закупівель (дорожня карта), де було визначено чіткі кроки та дедлайни.
Зараз країна потребує таку ж масштабну стратегію на кілька років для оборонних закупівель. Більше того, багато першочергових кроків можна і треба втілювати вже зараз навіть в умовах війни.
Що це за кроки?
Насамперед закупівельні функції мають бути делеговані професійним закупівельникам. Закупівлі надважливих для Збройних сил ресурсів мають втілювати відокремлені від міністерства структури.
Міністерство має формувати політики, правила, стратегії. Але процес купівлі та поставки – це до професійних закупівельників та логістів, яким міністерство має всіляко сприяти.
В МОУ створювали закупівельні агенції, проте вони досі не працюють, і їхні спроможності викликають більше питань, ніж відповідей.
У сфері оборони країна потребує потужну агенцію з відповідними ресурсами та гарантіями незалежності, як-то наглядова рада, прозорий і зрозумілий контракт з керівником, ретельна кадрова політика та достойна оплата праці.
Свого часу прибирання саме профільного Міністерства охорони здоров’я із закупівель ліків за державними програмами призвело до величезної економії коштів та зупинки банального дерибану.
Усунути це вдалося завдяки спочатку передачі закупівель міжнародним організаціям, а пізніше – утворенню незалежної закупівельної агенції. До слова, передачу закупівельної функції від міністерства саботували як чиновники в кабінетах міністерства і уряді, так і навіть правоохоронці, які замість викриття дерибану довгий час кришували схеми і недобросовісних постачальників.
Водночас Агенції для закупівель зброї та речового забезпечення – це лише інституційна складова. Проте є ще не менш важлива і процедурна частина роботи.
Отже, другий крок, який має бути зроблений паралельно, – це чіткі політики і правила роботи для агенцій та інших оборонних замовників.
Але за кадром цих законодавчих актів залишаються ще більш важливі процеси, наприклад:
- як формується потреба, предмет закупівлі;
- як визначається кількість та очікувана вартість;
- хто і як визначає технічні умови цієї закупівлі;
- хто і за якими критеріями визначає пріоритети для закупівлі;
- коли врешті треба розпочинати процес підготовки закупівлі, аби вона була своєчасною і виконала потрібні завдання;
- які строки для цих процесів;
- які процеси і як можна автоматизувати;
- які системи комунікації і логістики варто використовувати;
- які процедури закупівлі варто застосувати;
- як зрештою заохотити ринок довіряти закупівельнику.
Список цих питань можна продовжувати безкінечно.
Все це має бути врегульовано відповідними політиками і стандартними документами та "запаковано" в чітко затверджену стратегію. Лише тоді за кожен етап будуть відповідальні конкретні люди, і система зможе працювати з мінімальними збоями.
Паралельно з цим усі ці правила мають узгоджуватися з іншими процесами та системними змінами, які знаходяться в полі відповідальності МОУ. Наприклад, з питаннями цифровізації процесів, синхронізації з системою логістики. Багато процесів потребуватимуть і змін до законодавства.
Закупівля харчів для військових, яка стала предметом уваги ЗМІ, якраз яскраве підтвердження того, що сьогодні в Міноборони немає таких чітких і прозорих процедур і незрозумілими є відповідальні на кожному етапі. Або якщо якісь процедури і є, то виконують вони лише формальну роль, а не змістовну.
Адже по факту ми маємо приклад того, що міністерство купувало продукти, але називало це послугами. В той час, як за законом товар може стати послугою лише в тому випадку, коли вартість послуги більша за вартість товару.
Хто і в який момент в МОУ вирішив купувати послуги замість продуктів, які критерії при цьому використовувалися – досі залишається загадкою. В підсумку зрозуміло лише одне, що за "послугою" просто намагалися ховати надмірні ціни на товари.
З комунікації очільника Міноборони сьогодні взагалі не зрозуміло, чи є у планах врегулювання цих питань, які зміни плануються та які кроки першочергові. Майже за 11 місяців війни і лише після публічного скандалу міністр замість вирішення цих питань і презентації чітких кроків реформування прийшов до громадськості просити допомоги в організації цих процесів.
Саме тому ЦПК і відмовився від участі в подібній ініціативі. Адже змінити систему може лише проактивний очільник процесу зсередини, який має бачення і план змін. Лише тоді зовнішні консультанти і антикорупційні ради зможуть бути максимально корисними.
Читайте також: Олексій Резніков: Я вже несу репутаційну відповідальність за скандали в Міністерстві
Не можна змінити систему, яку ти не можеш навіть контролювати. А саме відсутність контролю за співробітниками міністр визнав сам. Як саме тоді він збирається впроваджувати зміни та просувати їх?
У підсумку – лікування недуги в міністерстві не просте, але воно можливе. Через системний підхід і правильні кроки. Але головне – це компетентний лікар в системі, який знає протоколи лікування і замість біодобавок та обезболення готовий системно лікувати.
Олена Щербан, юристка і заступниця виконавчого директора Центру протидії корупції
