Гражданский или военный министр обороны?

Автори: Андрій Загороднюк, Аліна Фролова, ЦОС

Останнім часом у навколооборонній спільноті жваво обговорюються можливі зміни до законодавства щодо можливості призначення міністром оборони військового. Активно висловлюються думки різних експертів із цього питання.

Автори хотіли б надати деякі роз'яснення щодо ризиків та можливостей кожного з можливих варіантів. Спершу ми торкнемося питання про те, навіщо взагалі існує модель цивільного міністра, а потім – наскільки ці моделі можуть застосовуватися в Україні і наскільки це доречно в умовах війни.

1. Цивільне міністерство – частина цивільного контролю над військовими

Правило призначення цивільного міністра оборони пов'язане з ідеєю цивільного контроля над військовими.

Ідеться про те, що в демократичній країні громадянське суспільство має контролювати дії та рішення військових. Тому цивільний контроль часто також називається демократичний контроль. 

Демократичний контроль є основою існування західних демократичних суспільств та працює саме на формування системи стримування та противаг.

Це також основний принцип відповідності критеріям НАТО. В країнах НАТО немає жодного міністра оборони – військового. 

За відсутності прозорості та цивільного контролю країна не стане членом НАТО. 

Демократичний контроль впроваджується через три стандартні інструменти: 

1. цивільне Міністерство оборони, де керівництво міністерства, насамперед сам міністр, є цивільними особами. Саме міністерство при цьому є органом державного управління, але не органом військового управління;
2. парламентський контроль, де депутати, зокрема члени профільного комітету з оборони, формують законодавчу базу та мають права щодо затвердження бюджетів, планів закупівлі та інших інструментів контролю тощо.
3. громадський контроль. Це контроль громадськими організаціями, волонтерами, журналістами, аналітичними центрами тощо. 

Але головний принцип це те, що військові мають бути поза політикою. Відповідно держава має позбавляти можливості чинних військових брати участь у внутрішньополітичних процесах, окрім особистого волевиявлення під час голосування.

Позиція міністра є політичною посадою. Людина яка її обіймає – політиком, політичною особою. Оскільки в західних суспільствах є жорстка позиція, що армія має слугувати народу, країні, а не політичним інтересам. Політика – це в тому числі й боротьба між політичними силами. Армія має залишатися поза цим процесом. 

Хоча закон про цивільний контроль був прийнятий в Україні в 1992 році, війна 2014-го року застала країну без фактичного цивільного контролю. Міністерство було військовим, парламент майже не контролював справи в армії, громадськість здебільшого не цікавилася військовими проблемами. 

З початком російської агресії і війни на сході України ситуація різко змінилася.

Пряма загроза існуванню країни, активні бойові дії, зростання уваги, суттєве збільшення фінансування та чисельності Сил оборони, залучення суспільства до війни, зокрема через мобілізацію, добровольчий та волонтерський рух та історично безпрецедентні пожертви на армію членами громадськості призвели до історичного зближення армії та цивільного світу.

Народ України не просто залучився до підтримки армії, а й почав вимагати змін та фактично сформував вимогу щодо прозорості та цивільного контролю. 

Насамперед громадський контроль компенсував слабкі ланки. Волонтери, журналісти та активісти грали ключову роль у житті Збройних сил України та оборонних реформах. З часом активну роль став відігравати парламент, і його роль посилювалася з кожним роком. 

Також постійно велася робота по зміні ролі міністра оборони та його адаптації до західних стандартів. І нарешті в 2018 році було прийнято закон про національну безпеку, що заклав нові засади управління сектором оборони, зокрема норму про цивільного міністра та заступників.

З того часу міністром оборони в Україні не може бути військовий.

Тут треба зробити уточнення. Йдеться не про колишнього військового, а про діючого військового. В країнах НАТО багато міністрів із військовим досвідом. Проте вважається, що має пройти час з моменту, коли військова людина не вважається такою.

В Україні наразі не існує часового проміжку, тобто технічно будь-який військовий може звільнитись з лав Сил безпеки і оборони й одразу стати цивільним міністром.

Це дещо компромісна і на той час, вважалося, перехідна позиція, але вона прибирала можливість чинним військовим обійняти політичну посаду.  

2. Умова для інтеграції з НАТО

Є слушна думка про те, що приведення нашого законодавства щодо цивільного контролю у відповідність до законодавства країн Європейського Союзу є критичним для нашої євроатлантичної інтеграції. Дійсно, неоднозначна позиція України щодо цього ускладнить зближення з НАТО.

Сьогодні на нас дивляться як на майбутнього члена Альянсу, а рух у протилежний бік – це крок назад по найбільш значущому з усіх критеріїв членства. 

Те, що членство в НАТО не є питанням найближчої перспективи, не є визначальним. По-перше, це записано в Конституції. По-друге, ми сьогодні активно співпрацюємо з країнами НАТО щодо військової допомоги, яка є критичною для перемоги.

Країни НАТО допомагають нам, виходячи зі своїх стратегічних цілей. Одна з них – це допомога демократичній країні, яка бореться з тоталітарним агресором. Країні, яка є членом спільноти демократичних націй. Якщо в цій спільноті демократичний контроль над військовими є ключовою вимогою, то ми маємо це враховувати. 

Також нам допомагають як майбутньому члену НАТО, а сьогодні вже стратегічному партнеру НАТО. До речі, отримати статус партнера з розширеними можливостями в 2020 році було б неможливо без положень закону про національну безпеку, зокрема, щодо цивільного міністерства.

Наші сили оборони підтримують у межах стратегії НАТО. Генеральний секретар НАТО особисто є одним із найбільш активних захисників України в політичному та інформаційному просторах. 

Нарешті, зближення з НАТО це не набір малих кроків у короткій перспективі.

Для того, щоби бути частиною Альянсу, Україна має демонструвати усвідомлення та довгостроковий вибір щодо демократичного майбутнього в усіх його проявах (тому, наприклад, у річній національній програмі співробітництва Україна – НАТО питанням розвитку демократії в цілому приділяється настільки багато уваги). Ми його послідовно демонстрували роками, і членство в НАТО для нас – це цивілізаційний вибір. А якщо так, то міцний демократичний контроль також має бути цивілізаційним вибором. 

3. Зовнішній контроль над військовими – основа безпеки країни

Контроль держави через цивільний уряд над військовою організацією – це не просто запорука демократії чи інтеграції в НАТО, це ще елементарно й безпека країни. 

Цивільне міністерство – це можливість професійного контролю над військовими процесами. 

В успішній країні військові не можуть бути непідконтрольні уряду. Сама армія не є демократичним інститутом – це жорстка ієрархія, де підлеглі мають виконувати настанови командирів. У разі неконтрольованої армії вона стає самокерованим інститутом з власною постановкою задач та їх прийняттям. 

Історично це призводило до військових заколотів та путчів, коли військові захоплювали владу в країні або підігрували певним політичним силам.

В Україні є своя історія з відсутністю контролю – армія фактично деградувала та втрачала боєздатність. На 2014 рік вона була не готова ставати на захист країни, а суспільство про це дізналося лише на час початку бойових дій. 

Найбільш ефективним способом контролю над Збройними силами є Міністерство оборони, яке саме не є частиною військової системи, а стоїть над нею.

Таке міністерство повинне мати розгалужений апарат, в який входять як цивільні особи, так і військові, які можуть осягнути всі тонкощі та складнощі роботи військової організації на всіх рівнях. 

Абсолютно нормальним (і поширеним у всіх країнах Заходу) є те, що в міністерствах оборони працює багато військових, які відкомандировані туди зі Збройних сил. Звичайно, є й багато колишніх військових. Але є і цивільні, що мають досвід з питань, непритаманних військовим, або таких, де використовувати людей з військовими навичками недоцільно (IT, фінанси, комерційні питання, управління проєктами, закупівлями, інфраструктурою тощо).

Всі вони надають важливу для рішень експертизу. 

Контроль Міністерством оборони над органами військового управління здійснюється за трьома напрямами: 

1. Прийняття військово-політичних рішень. Міністерство за законом або ініціює рішення, обов'язкові для військових, або узгоджує їх. 
2. Надання ресурсів – міністерство забезпечує бюджетне фінансування для військових програм, витрачає ресурс, докладає зусиль до домовленостей з іншими державними органами, політиками, парламентом, а також відповідає за найсуттєвіші закупівлі. 
3. Контроль через спеціальний орган, що називається Головною інспекцією, яка незалежно від будь-яких інших органів як міністерства так і військової організації перевіряє стан справ у підрозділах. 

Якщо міністерство керується діючими військовими, воно не є контролером військової системи, воно саме стає військовим органом, частиною цієї системи. А військова система не може контролювати себе сама.

Для надійного контролю уряд має бути цивільним і прозоро звітувати парламенту та суспільству. 

Дуже часто ідеї щодо змін у військових організаціях приходили з цивільних міністерств. Військовим структурам важко змінюватись зсередини. Ініціатива знизу у військових структурах гальмується через жорсткість, ієрархічність та обов'язковість виконання наказів.

Такі характеристики повинні бути у військовій організації – без жорсткої ієрархії вона не буде ефективною при виконанні своїх нагальних завдань з оборони. Але якщо навколо неї є професійна урядова структура, що не є її частиною, вона може ініціювати зміни та подальший розвиток. 

Важливо зауважити: невійськове міністерство не є гарантією ефективного врядування та відсутності проблем та інцидентів.

Наявність цивільної людини на посаді не виключає ризиків неефективності, корупційності тощо. Було би наївним думати, що лише переведення міністерства в цивільний статус позбавить його цих ризиків. 

Але, по-перше, в усіх армій світу є проблеми, навіть у найбільш ресурсно забезпечених та досвідчених. Не існує ідеальної безризикової державної моделі. 

По-друге, ефективність міністерства залежить від ефективності державного апарату в цілому, від того, як він будує процеси. 

А головне – це те, що три ланки контролю мають працювати разом (цивільне міністерство, парламент та громадський контроль). Послаблення будь-якої з цих ланок є послабленням всієї системи. 

Якщо цивільне міністерство оборони не є гарантією відсутності проблем, то воно хоча би є частиною перевіреної в західних країнах системи, що дає шанс їх зменшувати та попереджати.

Проте відсутність можливості побудувати систему ефективного контролю – це гарантія проблем.

4. Яку ми хочемо модель? Західну чи російську? 

Система демократичного контролю не є єдиною моделлю контролювання військових організацій урядом. Наприклад, у СРСР міністерство було військовою структурою (міністр, заступники і всі ключові співробітники були військові). Але воно контролювалося комуністичною партією, яка мала своїх представників з подвійним підпорядкуванням партійній структурі. Схожа модель зараз є в Китаї. 

З розвалом СРСР пострадянські країни втратили систему ефективного контролю.

В Україні з 2014 року вона вибудовувалась з метою стати близькою до Заходу, до НАТО. Цей шлях був непростим, м'яко кажучи. Але, незважаючи на всі негаразди, скандали та перипетії, з кожним днем наша армія ставала сильнішою та ефективнішою. Зокрема через активізацію зовнішнього контролю. 

Не можна сказати, що сьогоднішня модель українського врядування сил безпеки та оборони на 100% відповідає західній, проте вона наближається до неї і є максимально близькою за всю історію нашої країни.

Типовим прикладом того, що відбувається з армією без зовнішнього контролю, є армія Російської Федерації. Без контролю компартії армія РФ стала абсолютно непрозорою. Міністерство є військовою організацією, а отже, частиною військової структури.

Військова система РФ підпорядковується лише президенту РФ, що дає можливості використання армії в політичних цілях (придушення національного руху в Ічкерії, наприклад), але не можливості ефективного контролю. Без розгалуженого зовнішнього апарату, яким могло би бути незалежне Міністерство оборони, фактично армія є неконтрольованою ніким.

Це призвело до того ж, що мала Україна до 2014 року, тільки в набагато більших обсягах: витрачалися бюджети, здійснювалися багатомільярдні закупівлі, проводилися масштабні заходи, навчання – але боєздатність була і залишається дуже низькою. 

Західним країнам це було (і залишається) дуже важко зрозуміти, тому вони і не очікували такої низької ефективності від військ РФ. Вони були вражені ефективністю військ України та жахливими помилками Росії. 

Низька ефективність армії РФ – це приклад того, наскільки може деградувати військова система, коли вона стає річчю в собі, сама собі ставить задачі й сама контролює їх виконання. Все це на фоні фактично радянської системи відносин між командирами і підлеглими, звітності, де форма превалює над суттю і де головне – це показати "виконання заходів", та тотальної безконтрольної корупції. 

Україна має визначитись, за якою системою вона будує врядування військовими структурами, та не відходити від принципів. 

5. Чи можлива перехідна модель? 

На завершення звернемо увагу на можливість перехідної, або гібридної моделі.

Часто ми чуємо, що на етапі активних бойових дій міністром може бути військова людина, а потім все повернеться на свої місця. 

Річ у тому, що в будь-якій моделі є один важливий військовий принцип – принцип єдиного керівництва (єдиноначалля). Він важливий для будь-яких ефективних військових структур.

У Збройних силах має бути чітке розуміння того, хто є командиром. І це має бути одна визначена людина. Саме тому Збройні сили – це система підрозділів, які нагадують піраміду, нагорі якої стоїть головнокомандувач як "головний військовий країни". 

Не може бути двої головних військових країни. Це як призначити двох капітанів на корабель, кожен з яких буде віддавати накази, куди і як плисти. 

Приклад Росії, де Шойгу та Герасімов ходять парою, відомий всьому світові й не справляє враження ефективного рішення.

Український минулий аналогічний досвід також призводив до постійного конфлікту між керманичами МОУ та ЗСУ, що іноді набував агресивних форм (невиконання наказів та розпоряджень, навіть судові позови). 

Будь-хто, хто спеціалізується на питаннях безпеки й оборони, добре знає, про що йдеться. Чи є доречним стимулювання такого конфлікту під час війни, як і витрачання ресурсу головкому на такі речі – питання з очевидною відповіддю. 

Тож, з огляду на досвід різних країн, ми розуміємо, що можна вважати перехідною, або компромісною моделлю ту, в якій посилена роль військових. Але навряд чи можна говорити про модель, що є кроком назад та послаблює військове керівництво, як про перехідну. 

Корисним також може бути перерозподіл повноважень від Міністерства до Генштабу ЗСУ. Наразі за Міноборони досі лишається чимало рудиментів з тих часів, коли воно було військовим відомством, і воно займається частиною адміністрування Збройних сил. Ці функції точно не потрібні МО як стратегічному та ресурсному органу, і воно може їх передати військовим. 

Пошук ефективних рішень, особливо в такому складному періоді як повномасштабна війна, є правильним підходом. Але вміння дивитися у довгострокову перспективу – це саме те, що веде до перемоги.

Тож військові мають займатися війною, а міністерство – політикою, міжнародною дипломатією, контролем та забезпеченням. І тоді система має шанс на те, щоб працювати ефективно.