Одолжить у Польши. Как соседям удалось выстроить эффективную систему баланса власти
Із перших днів повномасштабного вторгнення Росії Польща стала для України надійним тилом. Вона забезпечує логістичні маршрути воєнного та цивільного постачання, а також надає прихисток для кількох мільйонів українців, які втекли від війни.
Небачене в новітній історії зближення двох держав змушує вкотре повернутися до питання: як так сталось, що, попри всю схожість людей і політичних систем, нашим західним сусідам вдалось те, чому нам варто повчитись – успішний розвиток економіки та інтеграція до структур НАТО та ЄС?
Дискусія про причини такого великого контрасту між здобутками Польщі й провалами України не є новою. Це те питання, про яке говорять представники політичних еліт та сперечаються пересічні мешканці за вечерею.
Відповідь на нього напрочуд складна і настільки комплексна, що її важко охопити навіть у рамках цілої серії досліджень. Адже причин того, чому все відбулося саме так, дуже багато.
Серед них сприятливіша політична географія Польщі. Вона опинилась ближче до західного світу, тоді як Україна замість спокою та безпеки отримала три десятиліття різнорідних спроб ослаблення та врешті зазіхання на саме своє існування з боку вічного східного ворога.
Не меншу роль зіграв історичний досвід державності, якого в нас, на відміну від західних сусідів, обмаль.
Вплинула й русифікація, якої зазнала Україна, але уникнула Польща.
Однак є ще один аспект, про який говорять значно рідше, ніж про вже озвучені. Це те, як Польща організована зсередини.
Те, як розподілена та збалансована система публічної влади, впливає на успішність держави не менше, ніж адекватність сусідів чи природні ресурси на розвиток економіки.
Президент на місці
Вже перший розділ Основного Закону Польщі вносить ясність, якої вкрай бракує Конституції України – визначає чітке місце президента у системі влади.
Він здійснює виконавчу владу разом із Радою міністрів. Здавалось би, наче маленька правова ремарка, але наша новітня політична історія – яскрава демонстрація її важливості. На відміну від західних сусідів наша Конституція не відводить президенту жодної ролі у системі гілок влади.
Перебування поза системою розподілу публічних влад порушує фундаментальний принцип стримувань і противаг між гілками влади, на якому побудовані всі сучасні демократії.
І при цьому український президент наділений значною частиною повноважень у критичних для існування держави сферах – безпеці, обороні та зовнішній політиці. От і виходить, що виконавча влада у президента є, а контролю за нею немає.
Негативних наслідків такої безконтрольності чимало. Найяскравіший приклад – часи президентства Віктора Януковича.
Останній через недосконалість Конституції зміг узурпувати всю державну владу буквально за кілька місяців після свого обрання. Це створило реальну загрозу окупації нашої держави росією зсередини та стало передумовою для початку збройної агресії та окупації Криму й частини Донбасу.
Не менше шкодить розвитку держави вічне перетягування українськими президентами "ковдри влади" на себе. Через це реальним центром влади в країні є не парламент чи уряд, а Офіс президента. Хоча він мав би займатись лише забезпеченням роботи свого керівника, а не управлінням всією державою.
До слова, Основний Закон Польщі чітко визначає роль і місце Канцелярії президента, яка є аналогом українського президентського офісу. Зокрема, там вказано, що та є лише допоміжним органом лідера держави. Таким чином, законодавство Польщі позбавляє Канцелярію президента можливості набути хоч якусь формалізовану владу в країні.
Самі повноваження польського лідера близькі до тих, які має український президент.
Він стежить за дотриманням Конституції, забезпечує суверенітет і безпеку держави. Також йому відведена роль верховного головнокомандувача Збройних сил.
У мирний час він її реалізує через міністра оборони та завдяки повноваженням призначати начальника генерального штабу та командувачів видами Збройних сил.
А в умовах війни президент Польщі призначає за поданням прем'єра головнокомандувача армії, який є найбільш високопоставленим військовим країни та відповідає за хід бойових дій.
Теоретично це дає тамтешнім повноваженням значно більше влади, ніж є в українських колег. Проте Конституція Польщі й тут забезпечує здоровий баланс. Адже більшість актів, які видає президент, має погодити прем'єр для того, щоб ті почали діяти. Це забезпечує і єдність у виконавчій владі, і захист уряду від надмірного втручання президента.
Працездатний парламент
Польща є унітарною країною, але має двопалатний парламент. Це данина глибокій монархічній традиції.
Сейм є нижньою палатою парламенту. Він складається із 460 депутатів, яких обирають всі поляки, наділені правом голосу.
Вибори відбуваються виключно за пропорційною виборчою системою, що допомагає уникнути маніпуляцій із зміною системи під потреби влади, що в Україні за три десятиліття незалежності не було рідкістю.
Така система сприяє розвитку політичних партій та забезпечує уряду стійку підтримку у парламентських стінах.
У Польщі залучення голосів поза владною коаліцією не є таким поширеним явищем, як у нас, коли влада шукає потрібні голоси серед груп депутатів-мажоритарників чи навіть у проросійських сил.
Усі зареєстровані законопроєкти спершу розглядає Сейм, котрий має прийняти ініціативу в трьох читаннях. Для успішного голосування досить простої більшості присутніх за умови, що в залі є не менше половини депутатів.
Це в природний спосіб усуває більшість питань із тим, коли неможливо прийняти рішення через низьку явку народних обранців, що є хронічною проблемою українського парламенту. І дає можливість частині депутатів працювати з виборцями чи у закордонних відрядженнях навіть у дні пленарних засідань.
Сенат, верхня палата парламенту, складається зі 100 сенаторів, яких теж обирають виборці за мажоритарною системою.
До його повноважень належить розгляд прийнятих Сеймом законопроєктів. Верхня палата може прийняти закон в редакції, яку їй передала нижня палата, внести правки чи відхилити його.
На розгляд питання Конституція дає не більше 30 днів. Закон вважається прийнятим у редакції Сейму, якщо Сенат не прийме жодного рішення у цей строк.
Також Сейм може не прийняти правки Сенату або ж навіть скасувати його рішення про відхилення закону. Через це верхня палата вважається значно слабшою від нижньої. Тому основна політична боротьба на виборах – саме за право стати більшістю в Сеймі.
Як створити ефективний уряд
Процедура призначення складу уряду Польщі є значно складнішою і багатоетапною у порівнянні з нашою. Президент призначає прем'єра одноосібно, а той подає йому склад уряду.
Здавалось би, жодного впливу парламенту на кадрові призначення.
Проте не все так просто для польських лідерів – новосформований уряд не пізніше, ніж через два тижні після призначення, має представити програму своєї діяльності та отримати від Сейму вотум довіри.
Якщо урядовці не отримали підтримки народних обранців, а строки на призначення президентом нових посадовців закінчилися, Сейм може сам сформувати та затвердити склад уряду. Президент зобов'язаний привести урядовців до присяги.
Якщо і Сейм не зміг сформувати склад уряду за два тижні, то президент отримує право на другу спробу й знову пропонує своїх кандидатів. Якщо і цього разу парламент не надає вотуму довіри, настають дострокові парламентські вибори, які мають розв'язати політичну кризу.
Така громіздка формула насправді є виправданою. Вона одночасно вирішує кілька завдань: змушує формувати Уряд швидко, не дає президенту заблокувати процес призначення і не допускає тривалого існування "тимчасово виконуючих обов'язків".
У Конституції Польщі закладена логічна модель взаємодії президента та уряду. Вона не тільки дає прем'єру повноваження погоджувати акти президента, але й покладає на нього відповідальність за впровадження президентських рішень у життя.
Це забезпечує єдність державної політики та нормальну взаємодію між лідером держави й рештою системи виконавчої влади.
Завдяки таким правилам ризик протистояння між ними мінімальний, що завжди корисно для розвитку держави.
Польська модель – опція для України
Загалом польська система влади є близькою до української. Однак її приємно вирізняє на нашому фоні продуманість і впорядкованість процедур. Це надає всій політичній системі стабільності, та мінімізує ризик затяжних внутрішніх політичних конфліктів.
Перейняти польський досвід – може бути одним із шляхів відносно швидкого вирішення тих системних правових проблем, які закладені в Конституції України.
Для його впровадження достатньо точкових змін у Основний Закон, а не переписування його наново.
Зокрема заслуговують на увагу ідеї голосування в парламенті простою більшістю від присутніх. Також позитивним досвідом є чітке віднесення президента до виконавчої влади, врегулювання правил його взаємодії з урядом та оригінальний порядок формування Кабміну.
Звичайно, такі зміни були б лише частковими й не пропонували б кардинально нового суспільного договору, про необхідність якого у фахових середовищах є чимало розмов. Але вони б додали державі динамізму, а державному управлінню – прозорості, що було б корисно для років повоєнної відбудови.
Тому польський підхід є одним із варіантів того, як швидко та доволі ефективно реформувати систему державного управління.
Назар Заболотний, аналітик Центру спільних дій
