Как возобновить местное самоуправление от последствий войны?

Реформа місцевого самоврядування, яка розпочалася в Україні в 2014 році, посприяла підвищенню стійкості і спротиву громад в умовах широкомасштабної російської агресії. 

Оскільки місцеві посадові особи отримали більше відповідальності та ресурсів, громади змогли реалізовувати нові для них функції із забезпечення постачання для Збройних сил України (Сил територіальної оборони) та розміщення внутрішньо переміщених осіб (ВПО), а також продовжувати надання основних послуг населенню, навіть у тих громадах, які сильно постраждали від війни.

Проте, станом на початок 2022 року, у сфері місцевого самоврядування та публічної адміністрації загалом все ще були недоліки, зокрема щодо

• розподілу повноважень;
• відповідальності та ресурсів між виборними органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади;
• адміністративного нагляду для забезпечення законності місцевих актів; 
• служби в органах місцевого самоврядування;
•  статусу та відповідальності місцевих виборних представників/- ць тощо.

Окрім того, війна принесла нові серйозні виклики. 13 мільйонів осіб були вимушені покинути свої домівки, з них майже 8 мільйонів виїхали з України. 

Читайте також: Міграційна криза – масштаб, економічні наслідки і шляхи подолання

За різними оцінками, понад 1500 компаній подали заявки на урядову програму переміщення, з них 510 вже перенесли своє виробництво на захід із постраждалих від війни регіонів.

Цього року ВВП знизиться на 45%, а надходження з основних місцевих власних джерел (плата за землю, рента за землю тощо) зменшуються на 38%. Як наслідок, місцеві бюджети змінили свою структуру, стаючи більш залежними від трансфертів з центрального бюджету. 

У деяких громадах важко скликати засідання місцевих рад через відсутність депутатів/-ок, а відносини між виборними органами влади та військовою адміністрацією, які у більшості випадків налагодили співпрацю, є новою реальністю, за якою необхідно уважно стежити.

Відтік компаній і людей працездатного віку призвів до того, що громади в середньому стали ще "старішими", більш залежними від соціальної підтримки та зі зменшеною дохідною частиною місцевих бюджетів, яка може становити до мінус 90% в частині доходів від компаній, які все ще діють, і до мінус 50% у частині місцевих доходів у порівнянні з довоєнним рівнем.

Проте, беручи до уваги позитивний вплив децентралізації на підвищення спроможності місцевих громад, українська влада підтвердила свою рішучість продовжити реформу з оновлення адміністративно-територіального устрою і водночас усувати ті недоліки, які лишались невирішеними на початку 2022 року. 

Саме тому питання місцевого самоврядування включено до проєкту Плану відновлення, розробленого Національною радою з відновлення України від наслідків війни. 

Центр експертизи доброго врядування Ради Європи в рамках програми "Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні" підготував рекомендації щодо відновлення місцевого самоврядування.

Запропонований План має чотири основні цілі: 

1. оновити адміністративно-територіальний устрій; 
2. закріпити розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування на всіх рівнях, а також з місцевими органами виконавчої влади; 
3. запровадити дієву та гнучку систему підготовки та просування працівників/-ць органів місцевого самоврядування і таким чином сформувати привабливі та сприятливі умови роботи на публічній службі; 
4. удосконалити виборчу систему місцевих виборів.

Загалом це стратегічне бачення, розраховане на десятиліття вперед, допоможе досягти більшої автономії та стійкості на місцевому рівні. Водночас під час аналізу було напрацьовано низку рекомендацій. 

Так, пропонується низка додаткових невідкладних заходів, необхідних для пом’якшення проблем, які виникли внаслідок зміни чисельності населення та економічної структури громад. 

Деякі з цих заходів можуть бути реалізовані шляхом доопрацювання чинного законодавства щодо компенсацій для ВПО та компаній із постраждалих територій. При цьому варто зробити більш гнучким законодавство щодо компенсацій та підтримки ВПО, враховуючи різні ситуації, що виникли за останні чотири місяці. Позаяк мешканці/-ки громад, які перебували в окупації або військовій блокаді, а потім були звільнені/деблоковані, хоча і не були де-юре переміщені, у багатьох випадках зазнали такого рівня знищення майна та джерел доходу, який  порівнюваний зі станом ВПО.

З іншого боку, муніципалітетам із не постраждалих територій, але які приймають ВПО у школах та інших закладах, варто допомогти впоратися з ситуацією. Також важливо стимулювати економічну активність для створення робочих місць для цих категорій населення.

База власних ресурсів громад, і насамперед місцева податкова база, яка сильно постраждала від війни, має бути максимально захищеною. 

Якщо будуть створені економічні стимули для бізнесу в постраждалих районах, зокрема у вигляді зон без оподаткування або загального зниження податків, це не повинно відбуватися за рахунок місцевих бюджетів, оскільки муніципалітети мають менше фіскальних і монетарних інструментів, ніж уряд, щоб долати негативні наслідки економічних спадів.

Також тимчасові заходи ре-централізації повноважень (передача повноважень від місцевого самоврядування до військової державної адміністрації), які є зрозумілими під час війни, не повинні стати постійними атрибутами системи місцевого самоврядування. 

"Деполітизацію" діяльності на місцевому рівні варто розуміти лише у сенсі усунення ключових недоліків, але не як постійне домінування виконавчої влади над виборними органами. 

Потрібно заохочувати та фінансово стимулювати сильніші форми міжмуніципального співробітництва, особливо навколо великих міст, де без допомоги сусідів важко буде досягнути економічного відновлення. Йдеться про створення умов для зміцнення урядування у метрополійних зонах ("агломераціях") та необхідності перегляду ролі районів та областей. 

Агломерації (зокрема Київська), на думку тих, кого опитала Рада Європи, уже показали корисність в умовах війни, оскільки сприяли ситуативному співробітництву між громадами як в частині організації військової оборони, так і під час заходів із відновлення. 

Однак агломерації страждають від фрагментації повноважень (особливо між Києвом та Київською областю) та неузгодженого містобудівного планування сусідніх громад. 

Принципи "розумного" (смарт) та "зеленого" муніципального (просторового) планування мають стати основою для діяльності з відбудови, зокрема за підтримки Європейського Союзу. 

Реформа служби в органах місцевого самоврядування, спрямована на стабілізацію здійснення публічних повноважень та підвищення її привабливості для висококваліфікованих кадрів, має здійснюватися в рамках загальнодержавних стратегій та нормативних актів (відповідно до трансформації служби в органах місцевого самоврядування та державної служби у повноцінну професійну публічну службу), що охоплює всі відповідні аспекти, від найму та оплати праці до різних прав та обов’язків, включаючи етичні правила. 

Наразі Рада Європи готує висновок щодо нової редакції законопроєкту про службу в органах місцевого самоврядування, який буде оприлюднено невдовзі. 

Окрім того, необхідна ретельна оцінка правил і практик, що регулюють місцеві вибори, шляхом консультацій з усіма відповідними зацікавленими сторонами, включаючи Центральну виборчу комісію, перед організацією нових виборів після припинення дії воєнного стану та настання сприятливих умов.

Планується, що згадані рекомендації будуть опрацьовані, зокрема, в рамках спільної ініціативи "Добре демократичне врядування в Україні: рух вперед у повоєнний період". 

Ініціатива була започаткована наприкінці червня Радою Європи разом із Комітетом ВРУ з питань місцевого самоврядування, Міністерством розвитку громад та територій та Центральною виборчою комісією.

Погляди, викладені в цьому матеріалі, не відображають офіційну позицію Ради Європи.

Маркіян Дацишин, національний консультант Ради Європи, у співавторстві із Соріном Іоніце міжнародним консультантом Ради Європи,