Хаотические повестки и ограничения передвижения: что не так с военным учетом в Украине

Розвінчуємо міфи та виявляємо болючі проблеми військового обліку в Україні. 

Умисно не підніматиму у цьому тексті питання впливу мобілізації на економіку, доцільності обмеження свободи пересування, а також корупції.

Пам’ятаєте, який резонанс викликав опублікований Генштабом Порядок надання дозволу громадянам України, які перебувають на військовому обліку у Територіальних центрах комплектування (ТЦК) та соціальної підтримки (СП), на виїзд за межі місця проживання (місця перебування) з моменту оголошення мобілізації та у воєнний час? 

Наразі влада тимчасово скасувала обмеження щодо пересування військовозобов'язаних територією України – доти, поки Порядок не буде доопрацьований. 

1 серпня 2022 року Президент у відповідь на петицію щодо заборони видавати повістки на блокпостах, АЗС та на вулиці звернувся до Прем'єр-міністра України з проханням комплексно опрацювати порушене в електронній петиції питання щодо дотримання прав громадян та законодавства про військовий обов'язок і військову службу. 

Однак, варто зазначити, що самі собою як обмеження, так і вручення повісток повною мірою відповідають законодавству.  

Разом з цим, я поділяю думку, що документ та норми законодавства щодо військового обліку мають бути доопрацьовані, і, тим більш, – узгоджені з законодавством про реєстрацію місця проживання. 

Про міфи та реальність

Міф: Обмежувати свободу пересування військовозобов’язаних Україною – протизаконно.

Правда: Під час воєнного стану – законно та конституційно.

На підтвердження – просто короткий витяг з українського законодавства:

• Відповідно до ЗУ  "Про правовий режим воєнного стану", в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями можуть забороняти громадянам, які перебувають на військовому або спеціальному обліку у Міністерстві оборони України, Службі безпеки України чи Службі зовнішньої розвідки України, змінювати місце проживання (місце перебування) без дозволу військового комісара.
• Окрім цього, ЗУ "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію" визначає, що громадянам, які перебувають на військовому обліку, з моменту оголошення мобілізації забороняється зміна місця проживання без дозволу посадової особи територіального центру комплектування та соціальної підтримки.
• ЗУ "Про військовий обов'язок і військову службу" передбачає, що у воєнний час забороняється виїзд призовників, військовозобов’язаних та резервістів з місця проживання без дозволу керівника відповідного районного (міського) територіального центру комплектування та соціальної підтримки.

Так, перші два закони встановлюють заборону на зміну саме місця проживання, натомість Закон України "Про військовий обов'язок і військову службу" встановлює заборону на виїзд за межі місця проживання, що є більш категоричною забороною та можливим втручанням в гарантоване статтею 33 Конституції України право на свободу пересування. 

Але водночас, виходячи з положень статті 33 Конституції України, свобода пересування може бути обмежена не лише під час дії воєнного стану, а й в інших випадках, які встановлюються законом. 

Тобто, відповідне положення Закону України "Про військовий обов'язок і військову службу" і норми Порядку, які встановлюють процесуальний порядок отримання дозволу, не порушують Конституцію України, хоча й обмежують це конституційне право.

Міф: мета обмеження пересування Україною військовозобов’язаними – мобілізувати якомога більше чоловіків.

Правда: мета – забезпечити належний військовий облік призовників та військовозобов’язаних, адже зараз з цим великі проблеми.

Детально проаналізувавши резонансний Порядок надання дозволу громадянам України, які перебувають на військовому обліку у Територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки, на виїзд за межі місця проживання (місця перебування), зазначу, що така бурхлива реакція суспільства на цей документ була, м’яко кажучи, необґрунтованою. 

Річ у тім, що протягом тривалого часу через існування складних та формалізованих процедур спочатку прописки, а потім реєстрації (декларування) місця проживання, які до того ж неодноразово змінювались, а також відсутності ефективного державного контролю за переміщенням громадян в межах України, у тому числі у зв’язку з початком збройної агресії росії у 2014 році, військовий облік не відповідає об’єктивним даним щодо місця проживання військовозобов’язаних. Це – наслідок або недекларування (реєстрації) місця проживання особами у зв’язку зі зміною фактичного місця проживання з причин, не пов’язаних з військово агресією рф, що було здійснено до початку активної фази бойових дій у 2022 році, або ж банальне ухилення від взяття на військовий облік внутрішньо переміщених осіб  у зв’язку з військово агресією росії. 

Я вбачаю, що наразі впровадження Порядку дійсно може призвести до двох позитивних для військового командування наслідків:

1. Актуалізувати фактичні дані військового обліку – тобто взяття на військовий облік осіб за фактичним місцем їх проживання;
2. Встановити контроль за переміщенням військовозобов’язаних територією України для забезпечення цілей мобілізації.

Тобто отриманню дозволу на залишення місця проживання має передувати взяття на облік військовозобов’язаного у ТЦК та СП за місцем фактичного проживання, у разі, якщо фактичне місце знаходження військовозобов’язаного відрізняється від місця зареєстрованого (задекларованого) проживання особи та місця перебування на військовому обліку.

Міф: Обмеження щодо пересування Україною без дозволу військкомату – безглузде, адже в Україні й так всюди роздають повістки.

Правда: Навпаки. Запровадження Порядку надання дозволу громадянам України, які перебувають на військовому обліку у Територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки, на виїзд за межі місця проживання може врегулювати проблему хаотичного вручення повісток будь-де. 

Українське законодавство не передбачає можливості взяття на облік військовозобов’язаного у місці, відмінному від зареєстрованого (задекларованого) місця проживання особи. Зокрема, про це зазначено у ЗУ "Про військовий обов'язок і військову службу", Порядку організації та ведення військового обліку призовників і військовозобов’язаних, затвердженому постановою Кабміну від 7 грудня 2016 р. № 921 (п. 15) та ЗУ "Про військовий обов'язок і військову службу" (ч.2 ст.38).

Простими словами. Наприклад, військовозобов’язаний поїхав у тривале відрядження (понад 3 тижні) до іншої області. І там йому вручили повістку. Одразу виникає питання: якщо він стоїть на обліку в іншому місці, чи повинен він йти до Територіального центру комплектування та соціальної підтримки за місцем відрядження? Де-факто, не зобов`язаний. Де-юре, неявка – це відповідальність. Спочатку адміністративна. Повторна неявка – кримінальна.

А уявімо, що військовозобов’язаний все-таки з’явився до ТЦК та СП за місцем відрядження і цей ТЦК та СП взяв таку особу на військовий облік. Такі випадки призведуть лише до задвоєння військового обліку (за місцем фактичного місцезнаходження та місцем проживання) або взяття на облік осіб не за місцем проживання. А це, своєю чергою, матиме наслідком збільшення дисбалансу між військовим обліком та системою реєстрації місця проживання.

Порядок надання дозволу громадянам України, які перебувають на військовому обліку у Територіальному центрі комплектування та соціальної підтримки, на виїзд за межі  місця проживання здатен розв’язати вищезазначені проблеми, у т.ч. і з хаотичним врученням повісток на вулиці та блокпостах. 

Міф: Усі обмеження щодо пересування Україною військовозобов’язаними потрібно скасувати.

Правда: Насамперед потрібно змінювати законодавство про військовий облік, узгодивши його з законодавством щодо реєстрації (декларації) місця проживання. А Порядок надання дозволу громадянам України, які перебувають на військовому обліку у ТЦК та СП на виїзд за межі місця проживання (місця перебування), варто доопрацювати та удосконалити, але не скасовувати. 

Уточнення до ЗУ "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні"

Річ у тім, що українським законодавством передбачено, що громадянин України може перебувати на військовому обліку лише в одному ТЦК та СП за місцем свого проживання. Але у той же час громадянин має право проживати у двох та більше місцях, з яких  зобов’язаний задекларувати (зареєструвати) лише одне та не має права декларувати (реєструвати) інше. Також чинним законодавством не визначено фактично жодних ознак, за яких те чи інше місце з певною точністю можна віднести до місця проживання особи. З якого часу можна чи потрібно вважати, що таке місце стало місцем проживання? Відповіді на це питання немає.

Редакція Закону України "Про свободу пересування" до 2022 року відрізняла місце проживання громадянина України від його місця перебування (проживання до 6 місяців). Однак, чинна редакція відносить місце перебування лише до іноземців і осіб без громадянства.

Отже, цей момент потребує уточнень на законодавчому рівні. Тобто, якщо ми говоримо про обов’язок здійснити реєстрацію місця проживання (як наслідок, й місце військового обліку), то кожен громадянин повинен розуміти, з якого моменту такий обов’язок виникає (коли квартира киянина у м. Львів стає його новим місцем проживання).

Крім цього, потребує розв’язання в цьому контексті питання наявності двох та більше місць проживання. Так, наприклад, в Австрії збройні сили володіють інформацією про всі місця проживання громадянина. 

Уточнення щодо способів взяття на/зняття з військового обліку

Умовно, я б розділив військовозобов`язаних громадян України на такі категорії:

• Особи, які перебувають на військовому обліку та інформація про них в Територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки  актуальна (невелика частка);
• Особи, які перебувають на військовому обліку, але інформація про них у військово-облікових документах (наприклад, військовий квиток) – некоректна;
• Особи, місце проживання та місце військового обліку яких – різне;
• Особи, які взагалі не перебувають на військовому обліку та в ТЦК та СП про них немає інформації.

Поясню, чому так відбувається. Вітчизняне законодавство розрізняє два способи взяття/зняття з військового обліку: 

1. шляхом особистої присутності в Територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки (при реєстрації (зміні, знятті з реєстрації) місця проживання);
2. дистанційний (при декларуванні (зміні, знятті з) місця проживання) через сервіси електронної взаємодії (зокрема, через портал Дія) та внесення відповідної інформації в Єдиний державний реєстр призовників, військовозобов’язаних та резервістів.

При чому, при дистанційному способі зміни інформації про військовий облік (місця проживання), інформація в військо-облікових документах може (і найчастіше так і відбувається) не відповідати фактичному місцю військового обліку та інформації в Єдиному державному реєстрі призовників, військовозобов’язаних та резервістів. Це пов’язано з тим, що особа, яка здійснює декларування місця проживання через портал Дія не зобов’язана з’являтись до ТЦК та СП для проставлення відповідних відміток у військово-облікових документах.

Крім цього, у разі зміни місця проживання через ЦНАП (послуга – реєстрація місця проживання) непоодинокі випадки, коли облік військовозобов’язаних не змінюється в силу різних причин. Хоча, незалежно від способу реєстрації місця проживання особи (автоматично через Дію чи у ЦНАПі шляхом зняття з місця проживання та подальшої реєстрації нового місця проживання) громадянин України зобов’язаний перш за все знятись з військового обліку за "старим" місцем проживання. При цьому, враховуючи положення ст. 37 Закону України "Про військовий обов'язок і військову службу", це має бути здійснено за  3 дні до відбуття до "нового" місця проживання.

У зв’язку з цим виникає питання щодо доцільності існування військового обліку в Територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки як такого, якщо вся інформація щодо місця проживання та військового обліку може та повинна була б вноситись у Єдиному державний реєстр призовників, військовозобов’язаних та резервістів. Це, по-перше, спростило б процедуру зміни місця проживання – не потрібно було б двічі відвідувати ТЦК та СП (за старим та новим місцем проживання), а по-друге, актуалізувало б інформацію про місце проживання військовозобов’язаних та, по-третє, дозволило б виявити громадян, які взагалі не перебувають на військовому обліку і дало б можливість це виправити.

Зміни до Порядку 921 "Про затвердження Порядку організації та ведення військового обліку призовників і військовозобов’язаних"

Внаслідок тривалої та, можна сказати, революційної реформи системи реєстрації місця проживання та відсутності суттєвих змін до законодавства про військовий облік, а також належного державного контролю за внутрішньою міграцією, зазначені сфери, які повинні працювати синхронно, наразі не враховують особливостей одна одної та розбалансовані. Всі зміни, які останніми десятиліттями вносились до законодавства про військовий облік, мали косметичний характер та належне застосування цього законодавства без сутнісних змін до нього – значно ускладнене.

Одним з можливих варіантів виходу з ситуації могла б стати оптимізація роботи Єдиного державного реєстру призовників, військовозобов’язаних та резервістів і Реєстру територіальних громад, як це було до 24 лютого 2022 року через портал Дія. Однак тут ми можемо зіштовхнутись з серйозними ризиками, адже такий захід потенційно може призвести до відтоку користувачів Дії. А отже мети не буде досягнуто. 

Іншим варіантом є внесення змін до Порядку 921 "Про затвердження Порядку організації та ведення військового обліку призовників і військовозобов’язаних", зокрема, запровадження нового механізму обліку призовників, військовозобов’язаних та резервістів у воєнний і не тільки час. 

Однак, в будь-якому випадку, облік призовників, військовозобов’язаних та резервістів потребує докорінного реформування з урахуванням тектонічних змін, які відбулись у сфері реєстрації місця проживання.

На мій погляд:

• Усі дані мають вноситися до Єдиного державного реєстру призовників, військовозобов’язаних та резервістів виключно в електронному вигляді. Саме дані реєстру, а не Територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки повинні мати визначальне значення. Це має бути такий собі перепис військовозобов`язаних. Якщо громадянин перебуває на військовому обліку, то будь-які зміни місця проживання повинні відбуватись без необхідності контактувати з Територіальними центрами комплектування та соціальної підтримки. До слова, аналогічно як змінюючи місце проживання громадянин не зобов’язаний змінювати податковий облік, шляхом зміни обліку в податкових органах.
• "Живі" контакти з ТЦК та СП повинні відбуватись лише у випадку первісного взяття на облік та змін військово-облікових даних, інформація про які відсутня в інших державних реєстрах. Так, інформація про сімейний стан, місце роботи, місце проживання тощо міститься у відповідних державних реєстрах.

• Необхідно провести порівняльний аналіз Єдиного державного реєстру призовників, військовозобов’язаних та резервістів з Реєстром територіальних громад. Це допоможе зрозуміти скільки людей не стоїть на військовому обліку взагалі та включити їх в реєстр. 
• При цьому, слід чітко визначити та дати ознаки – що саме означає місце проживання.
• Слід посилити відповідальність для тих осіб, які ухиляються від реєстрації місця проживання (станом на сьогодні за це передбачена санкція у вигляді – попередження). 
• Необхідно синхронізувати процес взяття на облік внутрішньо переміщеної особи з взяттям на військовий облік. Наразі навіть ці процеси розбалансовані.

Ми розуміємо, що усе це потрібно було починати робити, як мінімум, у 2014 році, коли рф напала на Україну та анексувала Крим, адже усе вищеперераховане – досить складний та багаторівневий процес.  Це питання – скоріш до попереднього військового командування.

Також, необхідно враховувати, що комплексний процес "нормалізації" військового обліку – це не питання місяця чи двох. За такий термін щось здійснити просто нереально, це займе роки. Зараз може лише стояти питання про початок здійснення давно назрілих змін у цій сфері. Отже, я скептично ставлюсь до того, що Уряду, Міноборони та Генштабу на виконання доручення Президента вдасться в короткостроковій перспективі розв’язати цю проблему та прибрати ті негативні чинники, які піднімають хвилю обурення в публічній сфері.  

Проте, відмовитися робити це зараз – також неможливо. Поясню. Уявіть, що ви бізнесмен, у якого в підпорядкуванні знаходиться багато різних активів. Чи довго буде існувати бізнес, якщо його керівник навіть не в курсі того, чим саме він володіє, не обізнаний про його потужності? Те саме стосується і Міноборони та Генштабу. Тому, на мій погляд, найближчим часом має бути представлена така собі дорожня карта (roadmap)  щодо покрокового розв`язання ситуації з військовим обліком в Україні та функціонуванням електронного Єдиного державного реєстру призовників, військовозобов’язаних та резервістів з реєстром місця проживання.

Юліан Хорунжий, старший партнер Ario Law Firm