Деньги на восстановление Украины – не только на закупки. И не столько
Зараз, коли ми міркуємо про повоєнну трансформацію, ми передусім дивимось на приклади відбудови після Другої Світової війни. Дехто намагається їх адаптувати, дехто – скопіювати.
Перевагою таких підходів є широкий консенсус, що в Україну мають надійти суттєві обсяги коштів, що будуть використані для перезапуску економіки. По суті, план Маршалла 2.0 сприймається нашими західними партнерами в частині наповнення цього плану грішми як невідворотність. І це плюс.
Проте є ризики буквального копіювання. Вони пов’язані із тим фактом, що від 50-х, 60-х років минулого століття сьогодення відділяє значна відстань у теорії та практиці вироблення державних політик.
Річ у тім, що приклади повоєнної відбудови в Європі та інших регіонах впроваджувались за інтелектуального та практичного панування в сфері публічного менеджменту ідей Кейнса – широке та активне державне втручання в економіку, вироблення товарів, виконання робіт та надання послуг на державне замовлення як основний механізм забезпечення низького рівня безробіття, високого рівня економічного зростання.
З того часу багато що змінилось: економічна криза 70-х років, політичний запит на більш компактну державу та відповідний прихід до влади "Нових правих" у 80-х, а також зрештою балансування правих та лівих ідей і постання "Третього шляху" у 90-ті. Все це сформувало збалансований і алгоритмічний підхід до вироблення державних політик у соціально-економічній сфері.
Три кити державної політики
1. "Гроші в руки"
Якщо потрібно простимулювати економіку, якщо ринки не справляються і приватних інвестицій недостатньо, першочерговою опцією, що має бути оцінена та за можливості застосована, має бути доведення грошей до громадян.
З нещодавніх прикладів таких політик, одним із найбільш яскравих є виплати в США по 1000 доларів на кожного дорослого щомісячно під час COVID-у. При цьому виплати не були прив’язані до майнового чи фінансового стану людини, тож ідеться насамперед про захід зі стимулювання економіки, а не про соціальну допомогу нужденним.
Чому пріоритетом має бути саме доведення грошей до споживача?
Принциповим міркуванням тут є визнання, що держава в більшості випадків не знає краще за людину, які саме потреби вона хоче задовільнити, від чого саме людина отримає персонально найбільшу користь.
Тобто базовим є розуміння, що держава може помилитись щодо пріоритетних потреб людини. Таким чином, довести гроші до людей, наприклад, простимулювати споживання замість накопичення (низькі відсотки за депозитами), кредитування реального сектору економіки фінансовими установами, інвестування у вітчизняну економіку всіма охочими (зокрема, колись усе ж має запрацювати фондовий ринок у нашій країні) – все це першочергові опції, що мають бути зважені при виробленні тієї чи іншої соціально-економічної політики.
Ідем далі.
2. "Квазі-ринки"
У деяких ситуаціях не є ефективним для держави давати "гроші в руки". Передусім ідеться про два типи випадків: коли держава прагне простимулювати конкретні галузі, а також, коли держава переконана, що громадянин без її допомоги не зможе якісно закупити необхідну собі послугу/товар.
З ближчих до нас кейсів, прикладом такої політики є "тисяча Зеленського", що мала цільове обмеження – споживач міг її витрачати лише на певні товари та послуги. Таким чином, досягалось стимулювання певних галузей економіки, які (і працівники яких) були в зоні ризику через втрату доходів та які мали найбільший потенціал до системного розвитку через новий рівень надходжень.
Прикладом другого типу випадків є також державне фінансування медичних послуг та реімбурсація державою аптекам вартості медичних препаратів за програмою "Доступні ліки".
Ціноутворення, порядок оплати, обсяги надання встановлюються та адмініструються державою. Якщо держава цього не робитиме, то матиме справу або з неконтрольованим зростанням видатків громадян на ці потреби без відчутного покращення тривалості та якості життя (приклад США у порівнянні з країнами Європи), а також із відсіканням значної частини населення від доступу до медичних послуг в принципі.
При цьому і у випадку з "тисячею Зеленського", і у випадку із медичними послугами ринки функціонують. Учасники ринку конкурують між собою якістю, репутацією, лояльністю клієнтів тощо. Споживач вільно обирає між різними постачальниками.
Працюють так звані "квазі-ринки", коли їхні основні характеристики збережені, проте в частині оплати є відмінність – за благо платить не конкретний споживач, а держава (усі платники податків солідарно).
3. Публічне виробництво
І наостанок.
Лише як остання опція, якщо не спрацьовують політики "грошей у руки" та "квазі-ринків", держава має звернутись до найбільш інтрузивного механізму соціально-економічних політик у своєму арсеналі, а саме – публічного виробництва. Тоді держава самостійно виробляє або закуповує товари/послуги/роботи, що потрібні для стимулювання економіки або для забезпечення соціальної справедливості.
Йдеться або про так звані чисті публічні блага, коли відокремлення споживача від отримання послуги є або неможливим (наприклад, вуличне освітлення, благоустрій територій), або небажаним (наприклад, подолання епідемій за рахунок вакцинації). Або про випадки недосконалості ринків у мірі, коли регулювання не допомогає виправити такі недосконалості – наприклад, мала кількість споживачів (ринок не з’являється як у випадку із ліками для орфанних хворих), або неможливість забезпечення вибору споживача. Прикладами останнього є екстрені медичні послуги (пацієнт не має часу і, як правило, бажання обирати надавача послуг).
Лише в останньому випадку держава може провести публічні закупівлі. Такі закупівлі – це по суті передача в підряд назовні (outsource) того, що дорожче виробляти самостійно (inhouse). Це не історія про ринок – це історія про ефективність організацій та їхні межі.
Публічний замовник (державний орган, державне підприємство тощо) визначає постачальника на підставі виключно, або в більшій мірі цінового критерію. Вибору кінцевого споживача в даному випадку немає, він отримує те, що визначив за нього замовник.
Як працює алгоритм
Міркування вище не є відкриттям. Це наведення різкості, що може бути корисним для носіїв політичних мандатів при формуванні політик та публічних менеджерів при їхній реалізації.
Якщо підсумувати зазначене вище, алгоритм прийняття рішень при використанні грошей міжнародної допомоги може виглядати приблизно так.
- Чи можна гроші довести до людей, щоб вони їх витратили на необхідне для них та/або необхідне для зростання економіки? Якщо так, то чудово – забезпечується вибір споживача, ринкова конкуренція постачальників. Якщо ні, то див. п. 2.
- Чи можна довести гроші до надавачів послуг/виробників товарів певних галузей, що мають те чи інше значення в контексті цілей конкретної державної політики, а вже з-поміж цих учасників ринку споживачі вільно обирають бажане? Якщо так, то добре – забезпечується вибір споживача, ринкова конкуренція постачальників. Якщо ні, то див. п. 3.
- Якщо ні перше, ні друге не працює, то держава береться за виробництво. Або самостійно, або із залученням постачальників через механізм публічної закупівлі. Це прийнятно.
Коли "прогнати" по цьому алгоритму, наприклад, відбудову зруйнованого житла, то стає очевидним, що публічна закупівля такого будівництва є останньою з опцій.
До того варто розглянути опцію "грошей у руки" тим, чиї домівки були зруйновані, або варіант публічного фінансування, коли споживач обирає будь-яку бажану нерухомість на ринку (обмеження щодо типу нерухомості може визначати держава з огляду на міркування відповідної державної політики), а держава оплачує забудовнику/продавцю за обрані квадрати (ставки на людину чи родину, умови оплати так само встановлюються державою).
Чому це важливо?
Тому що держава має бути компактною. Її втручання в суспільне життя має бути виправданим.
Тому що вільна ринкова конкуренція драйвить економічне зростання в цілому краще ніж державний план.
Тому що там, де це можливо, право людини обирати має бути збережено і забезпечено. Право вільно обирати є цінністю, що має значення саме по собі.
І останнє. Наразі в Україні щороку через публічні закупівлі замовники перерозподіляють коштів платників податків на рівні 16,3% від ВВП. Цей показник уже більш ніж на третину вищий ніж у середньому по країнах ОЕСР.
При цьому рівень бюджетних видатків в Україні є співмірним із державами цього клубу розвинутих країн.
Попри те, що публічні закупівлі в Україні вже прозорі, вони ще не застраховані від поширених у нашій країні "хвороб". Є винятки як те підприємство, яке я маю честь очолювати, та низка інших замовників, але інституційної реформи, зміни правил гри в цій галузі ще не відбулось.
Що зробити, щоб підготувати міцну інституційну основу для ефективних публічних закупівель там, де вони є виправданими, становить предмет окремого обговорення, яке обов’язково має відбутись.
Читайте також: Яким має бути післявоєнний світ і післявоєнна Україна?
Замість висновку
Відбудова країни і перемога України у війні проти РФ має обов’язково відбутись. Це буде наш спільний шанс, за висловом Лі Кван Ю, на стрибок з третього світу у перший.
Рецепти успіху 70-річної давнини мають бути враховані, але не бездумно скопійовані.
Маємо віддати перевагу підприємницькій ініціативі, вільним ринкам із обгрунтованим та обережним регулюванням та належним забезпеченням верховенства права, звісно.
Публічні закупівлі – це не про ринок, це про державне замовлення, про державне виробництво. Це потужний інструмент для швидкого вирішення нагальних питань, але ним не можна зловживати.
Якість публічного менеджменту при виробленні та реалізації публічних політик при відбудові нашої країни буде одним з ключових факторів нашого спільного, сподіваюсь, успіху.
Від того, чи ми скористаємось шансом на стрибок, залежить не тільки благополуччя кожного окремо, але і загальна наша міцність, пружність у майбутніх викликах, які нам готуватиме північний сусід. А він із цим, думаю, не забариться.
Арсен Жумаділов,
Генеральний директор ДП "Медзакупівлі України"
Викладач Національного університету "Києво-Могилянська академія"
Військовослужбовець Збройних Сил України
