Послевоенный референдум: как и зачем?
Перспективи мирної угоди між Україною та росією зараз виглядають як суцільне теоретизування на фоні масштабних бойових дій та зухвалих злочинів росіян проти цивільного населення.
Президент Володимир Зеленський відкрито попереджає громадян про важкі битви попереду. Однак у паралельному з війною переговорному процесі на перший план виходить можливість всеукраїнського референдуму щодо потенційної мирної угоди.
Сама по собі позиція про необхідність народного мандату на будь-яку угоду з росією достатньо обґрунтована, оскільки вона позбавляє росію ілюзій про "дипломатичні" бліцкриги за допомогою воєнної сили.
Втім, щоб реалізувати цю ідею, потрібно буде розв'язати масштабні правові, організаційні та безпекові проблеми.
Залишається відкритим і інше питання: чому держава воєнних злочинців і мародерів має погодитися з волею Українського народу?
Всеукраїнський референдум та мирні переговори: в чому політичний зв'язок?
Необхідність проводити переговори з росією на поточному етапі війни об'єктивно можуть оцінювати лише політичне керівництво та воєнне командування України. Саме вони ознайомлені з реальною ситуацією на воєнних, економічних і дипломатичних фронтах.
Однак ні екстраординарні виклики, ні вже затерта фраза про те, що всі війни завершуються переговорами, не дозволяють вирішувати долю цілої країни під дулом автомата та акомпанемент бомбардувань її мирних міст.
Динаміка переговорів між делегаціями України та росії свідчить, що перша встановлює запобіжники для противника, а друга хоча б на рівні стамбульських дискусій відійшла від спроб вручити "акт про капітуляцію" (проєкт якого зберіг Давід Арахамія) до більш реалістичних дискусій.
І якщо російським дипломатичним потугам мало хто вірить, то наша делегація намагається сформулювати цивілізовану рамку потенційної угоди.
Відповідно до Віденської конвенції про право міжнародних угод 1969-го року, договір є нікчемним, якщо його укладення стало результатом погрози силою або її застосування на порушення принципів міжнародного права, втілених у Статуті ООН. Саме угоду під примусом вважає реалістичною росія, хоча її делегація нібито визнає проведення мирних переговорів на основі Конвенції.
На фоні неадекватних фантазій агресора українська сторона пропонує політичну формулу виходу з ситуації, яку в одному зі своїх інтерв'ю окреслив президент України. Саме політичну, оскільки її юридичні аспекти ще потребуватимуть детального опрацювання.
На думку Володимира Зеленського, процес імплементації можливих домовленостей передбачатиме такі етапи:
- погодження лідерами України та росії угоди,
- виведення російських військ із території України (можна припустити, що йдеться про території, які офіційно не визнані тимчасово окупованими),
- підписання угоди державами-гарантами та її ратифікація українським парламентом.
Лише після цього можна буде отримати народний мандат на угоду, який відкриє шлях до змін у Конституції України, необхідних для нового безпекового формату.
Якщо орієнтуватися на публічні заяви, то український лідер не лише розглядає референдум як перевірку волі народу, а й відводить йому роль "гаранта" домовленостей до завершення довготривалого процесу внесення змін до Конституції, на які потрібно дві сесії парламенту.
На користь референдуму як етапу реалізації потенційної угоди свідчать чотири аргументи.
По-перше, необхідність референдуму зменшує можливість російського шантажу політичного керівництва і переговорників України все новими і новими військовими ударами та злочинами проти цивільних. За задумом росії, ці атаки мають призвести до односторонніх поступок України.
По-друге, перспектива референдуму послаблює ідеологічну рамку росії у зображенні війни як "операції" проти керівництва України (словами путіна, "симбіозу наркоманів та нацистів"). Також потенційний референдум охолоджує окремі голови західного політикуму, які й досі переконані в необхідності односторонніх поступок з боку посадовців України для "стримування" конфлікту.
По-третє, обов'язкова згода українського народу знижує внутрішню напругу в суспільстві під час і після завершення важких переговорів з агресором. Така напруга протипоказана країні, що перебуває у стані війни й потребує широкого консенсусу навколо важливих рішень.
І, врешті-решт, по-четверте, ініціатива проведення всеукраїнського референдуму наділяє переговори з державою-окупантом хоча б мінімальною логікою, легітимністю, стандартами та послідовністю, бо вона розриває зв'язок між майбутнім угоди і військовою агресією.
Аргументи проти "воєнного народовладдя"
Противники вирішення долі потенційної угоди на всеукраїнському референдумі часто називають цю ініціативу спробою переговорників перекласти історичну відповідальність із себе на народ. Їхня критика справедлива рівно настільки, наскільки українська влада вірить у можливість гарантувати своїм громадянам право голосувати не тільки "за" угоду, а й "проти" неї.
Виборці не повинні боятися, що їх відповідь "ні" призведе до відновлення бомбардувань і знущань з боку агресора.
Референдум може бути справжнім тільки тоді, коли у громадян є реальний вибір, а сам інструмент прямої демократії не заточений на формалізацію вже давно розв'язаного питання.
Саме такий підхід закріплений у законі "Про всеукраїнський референдум" та стандартах Венеційської комісії. Але його реалізація набагато більше залежить від реальної ситуації в Україні, ніж від законодавчих декларацій. Саме це – ключовий виклик для потенційного референдуму.
Вільне волевиявлення буде можливим не лише після виведення військ росії. Воно потребуватиме відновлення постраждалих громад, повернення до них внутрішньо переміщених осіб та біженців.
Таким чином, тільки повна відповідь на питання "коли і в яких умовах буде проведений референдум?" засвідчить обґрунтованість критики цієї ідеї.
Спокуса видати бажане за дійсне: яких кроків потребуватиме референдум?
Хоча Зеленський і оголосив про можливість всеукраїнського референдуму, сам він його призначити не зможе. Не зможе це зробити і Верховна Рада.
Якщо президент може призначити референдум лише щодо затвердження змін до окремих розділів Конституції ("Загальні засади", "Вибори. Референдум", "Внесення змін до Конституції України"), то парламент має повноваження тільки щодо референдуму про угоду зі зміни території України.
Проведення референдуму з приводу будь-яких форм легалізації "ОРДЛО" чи "визнання" Криму неможливе, оскільки законодавство забороняє голосування з питань, спрямованих на порушення територіальної цілісності України (а самі переговорники відкидають будь-яку можливість таких "компромісів").
Натомість три згадані вище розділи Конституції не стосуються оголошеного публічно предмету референдуму, а курс на євроатлантичну інтеграцію закріплений у Преамбулі Конституції та повноваженнях президента і парламенту.
Залишається лише опція всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, на який виносять питання загальнодержавного значення. Таке питання може стосуватися будь-якої сфери державної політики та не передбачає голосування за конкретний нормативний акт.
Фактично чинне законодавство дозволяє запитати громадян про їхнє ставлення до можливої безпекової угоди або її окремих положень, а в разі позитивної відповіді органи державної влади вже прийматимуть конкретні рішення. Якщо порівняти цей алгоритм із заявами Володимира Зеленського, то вони збігаються.
"Нульовим" етапом референдуму є скасування режиму воєнного стану, під час якого жодні вибори і референдуми не проводяться.
Спокуса видати бажане за дійсне – це вже добре відома в світі проблема організації післявоєнних проявів народовладдя. Для легітимності результатів потенційного волевиявлення критично важливо, щоб перехід від війни до миру був реальним, а не визначеним політичною метою провести референдум.
Проголошенню президентом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою передуватиме багаторівневий тривалий процес. Від створення ініціативої групи та збору 3 млн підписів громадян у ⅔ областей по щонайменше 100 тисяч у кожній до перевірки цих підписів ЦВК та контролю КСУ за конституційністю питання.
Якщо зараз нескладно уявити виникнення такої ініціативної групи, то повноцінне виконання усіх процедур неможливе без нормалізації життя в країні. Зокрема, підписи на підтримку ініціативи мають збирати, а не "малювати". КСУ повинен мати не лише формальні повноваження перевірити питання, а й реальну можливість зробити це без тиску і "підказок".
Сам процес референдуму вимагатиме не меншого відновлення "нормальності" в державі. Неможливість референдуму без виведення російських військ із України на позиції 23-го лютого визнають усі (у Криму, Донецьку і Луганську вибори та референдуми не проводять у зв'язку з офіційним визнанням цих територій тимчасово окупованими, а їхні мешканці можуть тимчасово змінити місце голосування).
Справжній референдум неможливий і без повернення органів влади, Державного реєстру виборців, адміністративних, банківських, нотаріальних послуг, інфраструктури на всій зруйнованій ворогом території. Досить лише згадати, що виборчі дільниці в Україні розміщують в освітніх, соціальних та лікувальних закладах, що масштабно постраждали від російських обстрілів.
Явка, біженці, ВПО та інтернет-голосування
Якщо довіра громадян до результатів волевиявлення залежить від багатьох умов, то повноважність референдуму є чітко визначеною величиною. Для визнання референдуму таким, що відбувся, необхідна участь не менше 50% виборців, включених до Державного реєстру. До нього входять, зокрема, й мешканці АР Крим, Севастополя, окремих районів Донецької й Луганської областей, більшість із яких, можливо, і не голосуватимуть, але впливатимуть на розрахунок достатньої явки.
Це означає, що на виборців вільних територій України ляже вся відповідальність за повноважність референдуму.
В таких обставинах неодмінно виникне три проблеми.
По-перше, громадян треба переконати, що їхній голос справді на щось впливає.
По-друге, слід створити умови для повернення біженців та внутрішньо переміщених осіб у місця постійного проживання. У разі потреби необхідний час для того, щоб вони змінили свої виборчі адреси або місце голосування.
Для тих, хто не зможе повернутися, необхідно забезпечити можливість проголосувати і на звичайних виборчих дільницях, і на закордонних.
Володимир Зеленський уже заявив про спроможність організувати голосування біженців за кордоном. Утім, і в мирні часи кількість закордонних виборчих дільниць визнавали недостатньою, а її збільшення вимагатиме ресурсів та, можливо, змін у законодавстві.
По-третє, безпрецедентна кількість біженців та ВПО провокуватиме заклики впровадити системи інтернет-голосування. Однак росія може атакувати таку систему, а також незаконно і безконтрольно тиснути на біженців з України на своїй території. У таких умовах найкращим варіантом є розширення мережі виборчих дільниць в Україні та за кордоном.
За що голосуємо?
В Україні на всеукраїнський референдум можна винести лише одне питання. Зараз, коли немає самої безпекової угоди та багатьох її можливих складових, важко уявити його текст. Очевидно, що воно буде сформульовано як питання про підтримку домовленості або її частини.
Важливо буде знайти таке формулювання, яке не вводитиме виборців в оману, коли вони розумітимуть зміст питання, самої безпекової угоди та взаємозв'язок її частин. Громадяни повинні усвідомлювати і правові наслідки референдуму, а з цим у чинному законі є проблеми.
Нинішня модель передбачає обов'язок Кабміну внести до ВР проєкт закону на виконання рішення всеукраїнського референдуму про питання загальнодержавного значення. Натомість безпекова угода потребуватиме внесення змін до Конституції, які можуть ініціювати винятково президент або третина народних депутатів.
Таким чином, юридичні шорсткості – ще один нюанс організації можливого референдуму.
Все згадане вище – неповний перелік необхідних кроків для демократичного референдуму в країні після війни. Посилення спроможності ЦВК, НАЗК, Нацради з питань телебачення і радіомовлення, правоохоронних органів, кіберспеціалістів протидіяти втручанню росії у вибори і референдуми – це також фронт боротьби.
Зараз ніхто не може сказати, коли відбудеться всеукраїнський референдум про формат завершення війни з росією і чи відбудеться він узагалі. Втім, тільки український народ має право визначати своєї майбутнє, а для цього йому потрібні якісні вибори і референдуми.
Яким би другорядним не здавалося нині це завдання, але влада, громадянське суспільство та міжнародні партнери України мають продовжити роботу зі зміцнення демократичних інститутів на рівні планів і конкретних дій.
Олександр Клюжев
