Коррупционные риски законопроекту о реформе градостроительства

Корупція в будівництві в Україні завжди діяла у двох напрямках: обмежувати дозволене і дозволяти заборонене. 

Добропорядні забудовники будуть колекціонувати "відбійники" у спробах отримати містобудівні умови та обмеження і дозвіл на виконання будівельних робіт. А недобропорядні – за хабар швидко матимуть усі вихідні дані для будівництва і необхідні дозволи, навіть там, де будувати не можна. 

Законопроєкт №5655 вирішує першу проблему і посилює другу. 

Завдяки запровадженню Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (далі – електронна система) дозвіл на виконання будівельних робіт генеруватимуться автоматично за критеріями наявності тих чи інших документів. 

А надалі акт про введення в експлуатацію підтверджуватиметься результатами підпису в ньому усіх задіяних осіб: підрядника, архітектора, який здійснював авторський нагляд, інженера технічного нагляду (або інженера-консультанта). 

Підпис означатиме взяття на себе відповідальність за можливі порушення. 

Автоматизація та електронна система має спростити життя саме добропорядним забудовникам, які виконують закони та враховують при проектуванні і будівництві положення нормативно-правових актів.  

Недобропорядним забудовникам 5655 надає певне сприяння завдяки таким корупційним ризикам:

• 1. Надмірне звуження предмету контролю під час видачі дозволів 

Нормами закону не вимагається, а електронна система і не є спроможною перевіряти документи на будівництво на відповідність містобудівній документації чи будівельним нормам. 

Система аналізуватиме лише за принципом є документ/немає.

Отримані попередньо вихідні дані (містобудівні умови і обмеження – МУО), що по суті мають відображати вимоги містобудівної документації також не аналізуватимуться. Важлива буде лише їх наявність (номер). 

Відтак, доклавши видане за хабар МУО, що порушує містобудівну документацію (наприклад, дозволяє будувати вищу, ширшу ніж можна будівлю, уникати будівництва підземного паркінгу тощо) забудовник отримує від системи погодження, яке фактично легалізує усю подальшу діяльність. 

Надалі проектант та експерт розроблять проект, прикриваючись МУО та дадуть висновок про відповідність проекту МУО.

• 2. Конфлікт інтересів при здійсненні контролю за будівництвом 

Запровадження інституту уповноважених осіб з містобудівного контролю – приватних контролерів є провідною ідеєю законопроєкту і розглядається якраз, як антикорупційний запобіжник, оскільки усуває від здійснення контролю корумпованих державних чи муніципальних контролерів. 

Забудовник тепер сам може за контрактом найняти юридичну особу, яка здійснить функцію контролю за його будівництвом за кошти, з яких сплатить податки. 

Вирішуючи одну проблему забуваємо про іншу: юридичні особи діятимуть в умовах конфлікту інтересів, оскільки їхнім безпосереднім роботодавцем є забудовник, який запросив їх на роботу. 

З усіма подальшими наслідками, до яких можемо віднести "непомічання" порушень будівельних норм при будівництві, відхилення від проектної документації, використання неякісних будівельних матеріалів та виробів, відсутність приписів про усунення порушень та інше.

На будівництві контроль будуть здійснювати інженер технічного нагляду (або інженер-консультант), який працює за договором на зарплаті у забудовника, та уповноважена особа з містобудівного контролю, яка також працює за договором на зарплаті у забудовника. 

При цьому законопроєкт чітко визначає перелік осіб, які можуть подавати скарги до Містобудівної палати для проведення державного містобудівного нагляду. І громадські організації чи їх представники до нього не входять. 

Тож порушення залишатимуться непоміченими.

• 3. Нечіткість визначення підстав для позбавлення сертифікатів відповідальних виконавців

Усі задіяні у будівництві фахівці (експерти, архітектори, проектанти, інженери технагляду, інженери-консультанти, уповноважені юридичні особи – контролери) мали би бути щитом від низької якості будівництва та від зловживань забудовника, зацікавленого у збільшенні своїх квадратних метрів понад усе. 

Втім, будучи залежними від забудовника, вони часто стають частиною схеми, покриваючи ті чи інші порушення. 

Дієвий механізм позбавлення сертифікатів міг би цьому запобігти, укріплюючи кожного фахівця на позиції дотримання норм законності. 

Законопроєкт 5655 не передбачає чітких підстав для такого позбавлення сертифікатів. Пропонована процедура розгляду скарг на цих фахівців передбачається за принципом судових дебат, де враховуватися будуть такі обтічні параметри як "щире розкаяння винного", "умисел у вчиненні порушення", "мотив", "надзвичайні обставини". 

В українських реаліях така процедура ризикує отримати свій підкилимний паралельний формат, за якого за непозбавлення сертифікату можна буде придбати індульгенцію. А дотримання вимог законності фахівцями залишиться на розсуд їх роботодавця.

• 4. Дискреція та невизначеність послідовності притягнення до відповідальності у процедурі нагляду за фахівцями

Скарги в порядку нагляду за діяльністю фахівців розглядатимуть у довільній послідовності, оскільки закон такої послідовності не визначає. 

Це означає, що одного фахівця притягнуть до відповідальності і розглянуть скаргу на нього одразу ж, тоді як документи на іншого "покладуть в шухляду". І тут знову можна буде "порішать".

Читайте також: 5 аргументів "проти". Чим загрожує нове архітектурне законодавство українським містам?

• 5. Надмірна складність процедури укомплектування органу нагляду фахівцями у сфері містобудування; невизначеність фінансових засад у діяльності органу нагляду, що може призводити до обмеження складу органу нагляду лише представниками від влади. 

Містобудівна палата при Мінрегіоні передбачається як орган нагляду за діяльністю майже усіх фахівців у сфері містобудування і має дуже широкі повноваження. 

Більша частина членів цього органу (усього 30 осіб) складається з представників професій тих за ким буде здійснюватися нагляд, що мало на думку авторів збалансувати різні групи впливу. 

А сам вибір буде здійснювати електронна система за принципом лотереї з подальшою ротацією учасників. 

Громадські засади здійснення такої діяльності фахівцями призведуть до їх формальної участі у розгляді питань нагляду. А за умови відсутності чітких критеріїв та послідовності вибору "підсудних" – це створить умови для "відкупу".  

Довідково: Для вирішення питання про притягнення до відповідальності об’єктів нагляду, а також для оскарження дії/бездіяльності об’єктів нагляду функціонує Містобудівна палата.

Таким чином, ефективність роботи системи державного містобудівного нагляду повністю залежить від діяльності Містобудівної палати, адже всі юридично значимі рішення за результатами здійснення ДМН мають прийматися містобудівною палатою.

Рішення Містобудівної палати приймаються шляхом відкритого поіменного голосування простою більшістю голосів від присутніх на засіданні, у разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на засіданні Містобудівної палати.

Тож прийняття вирішального рішення покладено на колегіальний орган, відповідальність якого за прийняття неправомірних рішень не передбачена. 

• 6. Можливість у чиновників довільно приймати рішення щодо послідовності проведення перевірок будівництв в порядку містобудівного контролю. Невизначеність параметрів формато-логічного контролю та застосування підсистеми управління ризиками, за якими система буде передавати чиновникам рекомендації щодо того, кого перевіряти. 

Усі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб’єктами містобудування вимог законодавства аналізуватимуться у електронній системі за принципом "чорного ящика". 

А потім система назве чиновнику об’єкти, куди вона бачить привід іти на перевірку. А от вирішить, до кого і коли іти, чиновник вже сам. 

• 7. Обтяжливість вимог до суб’єктів господарювання (страхових компаній) щодо розміру ліміту страхової виплати

Уповноважені особи з містобудівного контролю для можливості здійснювати роботу мають укласти договір страхування цивільно-правової відповідальності на 3 млн євро для об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з середніми (СС2) наслідками та на 5 млн. євро у разі здійснення містобудівного контролю на об’єктах СС3. 

Це означає, що у разі настання страхового випадку страхова компанія муситиме виплати зазначені суми. А чинні вимоги щодо резервів страхових компаній сьогодні суттєво обмежують коло учасників, які мають такі гроші. 

Такими компаніями стане обмежене коло страхових компаній, які зокрема обмежать вихід на ринок для уповноважених осіб.

В Україні, де зрощений з владою будівельний бізнес сприймає корупцію, як короткий шлях отримання обмеженого ресурсу і як форму оплати за державні послуги, не варто очікувати чудес від жодного закону. 

Будь-яке рішення не буде досконалим. Головне, аби при доопрацюванні законопроєкту 5655 автори дослухалися і мудро врахували застереження фахового середовища, а не зачиняли двері від тих, хто має альтернативні думки і не співає їм подячні оди. 

Оксана Величко