"Ничего для нас и о нас без нас". Почему важно привлекать внутренне перемещенных лиц к диалогу

Станом на 2021 рік близько 45,7 мільйонів людей були змушені покинути свої домівки через збройні конфлікти, загальнопоширене насильство або систематичні порушення прав людини, залишаючись при цьому в межах рідної країни та під захистом власного уряду.

Такі люди є внутрішньо переміщеними особами (ВПО), які у публічному дискурсі сприймаються як постраждалі, які потребують допомоги. 

Насправді, як громадяни власної країни та повноцінні члени приймаючих громад, вони мають досить великі інструментарій і спроможність для захисту власних прав. Але захист прав ВПО виходить далеко за межі задоволення базових потреб і вирішення соціо-економічних питань. 

Саме тому ВПО мають бути безпосередніми учасниками вирішення наслідків і чинників вимушеного переміщення, в тому числі при плануванні довгострокових рішень, розбудови миру та  перехідного правосуддя. 

В Україні (станом на 2021 рік) 1 465 654 людей мають статус ВПО через збройні дії в окремих районах Донецької та Луганської областей та встановлення Росією контролю над Кримом.

Тобто майже півтора мільйони людей (а також мешканці тимчасово непідконтрольних уряду України територій) є прямими жертвами конфлікту, які потребують довгострокових рішень, у тому числі інтеграції у місцеву громаду або добровільного повернення додому після завершення конфлікту. 

Але довгострокові рішення неможливі без одночасного відновлення прав, порушених внаслідок переміщення: зокрема, права на безпеку, власність, житло, освіту, охорону здоров’я та засоби до існування. Одним із можливих засобів відновлення цих прав є звернення до перехідного правосуддя.

Загальноприйняте розуміння перехідного правосуддя включає процеси і механізми, направлені на подолання наслідків і спадку масштабних порушень прав людини. 

Перехідне правосуддя є тим інструментом, що має забезпечити підзвітність, справедливість і стати основою для подальшого примирення.  

Оскільки метою правосуддя перехідного періоду є виправлення наслідків масових порушень прав людини, воно стосується і проблем вимушеного переміщення з огляду на наступні три фактори:  

• по-перше, систематичні та широкомасштабні порушення прав людини (в тому числі вчинені під час збройного конфлікту) здебільшого є причинами вимушеного переміщення; 
• по-друге, переміщення може саме по собі становити серйозне порушення прав людини (наприклад, масові переміщення можуть розглядатись як злочин проти людяності або воєнний злочин); 
• і, по-третє, ВПО часто є особливо вразливими до порушень прав людини - до, під час і навіть після переміщення.

Зважаючи на кількість ВПО, що зростає у світі, зміцнення взаємозв'язку між внутрішнім переміщенням та перехідним правосуддям є необхідністю. Адже тільки так можна розробити ефективну стратегію захисту прав людини й запобігти майбутнім порушенням, врахувавши ті обставини та проблеми,  що постають під час або після переміщення. 

Наприклад, це стосується руйнування домівок і пошкодження майна, вбивств або насильницьких зникнень членів сім'ї, катування та/або нелюдського поводження, переслідування, дискримінації у приймаючій громаді тощо. Тобто такі обставини мають окремо відображатися у стратегіях перехідного правосуддя. 

Читайте також: Внутрішньо переміщені особи: інтегрувати не можна покинути

Вже сім років минуло з моменту, коли Україна зіткнулася з проблемою внутрішнього переміщення. 

Сьогодні до вирішення наслідків цієї проблеми залучені органи державної влади, місцеве самоврядування, приймаючі громади, міжнародні та неурядові організації. 

З одного боку, таке різноманіття інституцій можна оцінити позитивно, бо ВПО можуть звернутися за необхідною допомогою на різних рівнях.

Але з іншого боку, незалученість самих бенефіціарів призводить до того, що їхні потреби та спроможності оцінюються і обговорюються тими, хто має досить віддалене уявлення досвіду ВПО. Тому саме голос і позиція ВПО мають бути почуті та відображені під час прийняття рішень відповідними інституціями.     

Залученість ВПО до прийняття рішень в Україні 

В опитуванні УВКБ ООН за 2021 рік, проведеному зі спільнотами ВПО у різних регіонах України, учасники наголошували на відсутності координації між органами державної та місцевої влади, міжнародними та неурядовими організаціями, що займаються проблемами ВПО. 

Але проблема значно глибша: ВПО в Україні взагалі не відчувають власної участі у прийнятті рішень державою і низько оцінюють взаємодію між ними, органами державної влади та місцевими громадами. 

Тому самі спільноти закликали дослухатися до голосу ВПО шляхом безпосередньої комунікації між ними та різноманітними установами і організаціями, щоб прийняття будь-яких рішень щодо ВПО засновувалось на принципі "нічого для нас без нас".

Читайте також: Місця компактного проживання переселенців. Реагування на ситуацію чи системний підхід?

Партисипативний підхід, ВПО і перехідне правосуддя

При розробці правозахисних стратегій вже давно превалює так званий "партисипативний підхід", який передбачає свідому активну участь громадян у формуванні, вироблені та реалізації політичних та інших життєвих рішень.

Такий підхід закріплений і Керівними принципами ООН щодо внутрішнього переміщення: уряди зобов’язані забезпечити спільну участь ВПО і органів державної влади у плануванні довгострокових рішень і втіленні відповідних заходів.

Участь ВПО у плануванні довгострокових рішень та відповідних заходів може відбуватись, зокрема, шляхом "консультацій з приводу загальних законодавчих та політичних пропозицій, які стосуються їхніх прав, законних інтересів та перспектив довгострокового рішення, наприклад, із законами про примирення та правосуддя перехідного періоду".

Так, у Звіті Спеціального доповідача ООН з прав ВПО зазначено, що метою таких консультацій є залучення великих груп населення (жертв конфлікту і громад) для розуміння їх ставлення до спірних конфліктних питань.

Консультації мають бути якомога повнішими та охоплювати ВПО та приймаючі громади, повторно переміщених людей та мешканців непідконтрольних уряду територіях. Слід врахувати, що серед ВПО більшість складають жінки, діти, люди похилого віку та люди з інвалідністю, які традиційно виключаються з публічного прийняття рішень, і потреби яких не знаходять належного відображення. Тому вкрай важливо залучити і ці групи до публічних обговорень.

Крім того, дійсно партисипативний підхід передбачає залученість громадян на кожній стадії перехідного правосуддя, в тому числі, під час концептуалізації, дизайну, ухвалення рішень і управління процесом. 

В ідеалі, процесу перехідного правосуддя має передувати участь ВПО у мирних переговорах, створюючи основу для подальших заходів. Мирні договори повинні містити детальні положення про права ВПО, включно з реституцією та компенсацією. 

Активна участь ВПО необхідна для того, щоб заходи перехідного правосуддя насправді відповідали конкретному досвіду, потребам та вимогам справедливості.

Без активної взаємодії з зацікавленими групами такі проблеми не можуть бути достатньо вирішені, а отже під сумнів ставиться і ефективність конкретної моделі перехідного правосуддя.

Читайте також: Соціальне житло: як його отримати переселенцю

Очікування і реальність в Україні

Якою є реальна ситуація щодо участі ВПО на політичному і законодавчому рівнях в українському контексті? У Законі "Про захист прав ВПО" від 2014 року переселенці представлені здебільшого як пасивні отримувачі державних послуг, і будь-яка згадка про залучення або консультації органів влади щодо оцінки їх потреб і прийняття рішень відсутня. 

Стратегія з інтеграції за 2017-2020 роки вже містить посилання на оцінку потреб і залучення ВПО до прийняття рішень, але лише в межах територіальної громади та без детального опису механізмів такої реалізації. 

З результатів опитувань УВКБ ООН можна зробити висновок, що це положення залишається здебільшого декларативним.. Проєкт Стратегії інтеграції ВПО та впровадження довгострокових рішень на період до 2023 року теж зосереджується здебільшого на сприянні місцевій інтеграції ВПО до приймаючих громад, але не на безпосередньому включенні до прийняття вагомих рішень, що прямо стосуються їх статусу. 

На жаль, станом на травень 2021 року фінальна версія нової Стратегії не була опублікована, а затвердження так і не відбулося. 

У проєкті Закону "Про державну політику перехідного періоду" (станом на 17 грудня 2020) серед основних засад зазначені "інклюзивність і врахування поглядів осіб, постраждалих від збройного конфлікту або тимчасової окупації". Але надалі текст не розкриває, як саме буде забезпечена залученість осіб, постраждалих від збройного конфлікту. 

Звідси постає питання: як можна врахувати погляди тих, з ким апріорі відсутній налагоджений діалог (як, наприклад, у випадку з ВПО)? 

Чи достатньо існуючі механізми враховують інтереси представників окремих груп серед ВПО: наприклад, жінок, дітей, постраждалих від катування і нелюдського поводження, сексуального насильства, представників ромської спільноти? 

Останні взагалі майже виключені з поля зору держави через відсутність ідентифікаційних документів, і тому їхніми проблемами опікуються здебільшого представники гуманітарних організацій та громадянського суспільства.

 З огляду на вимоги міжнародного права прав людини, ці аспекти мають бути враховані під час фінальної розробки та подальшого прийняття Закону.

У нещодавно затвердженій Стратегії деокупації Криму згадується "застосування інклюзивного суспільного діалогу за участю інститутів громадянського суспільства, залучення їх до процесу підготовки та реалізації політики і механізмів встановлення та підтримання миру". І дійсно, Меджліс кримськотатарського народу був залучений до участі в обговоренні первісного тексту публічної частини Стратегії. Але, як зауважує голова Меджлісу Рефат Чубаров, тільки частина пропозицій була врахована і відображена у схваленому тексті. 

Зважаючи на те, що Стратегія має здебільшого загальний і рамковий характер, під час подальшої розробки плану заходів з її реалізації необхідно залучити різні спільноти ВПО з Криму, не обмежуючись лише тими,  хто вже має публічний простір для висловлення своєї думки та пропозицій.

Звісно, виключно наявністю публічних консультацій̆ неможливо гарантувати успіх стратегії перехідного правосуддя. Проте, як показує досвід інших країн, відсутність інклюзивності під час проведення таких консультацій неминуче призведе до негативних наслідків, в тому числі може спричинити негативне сприйняття стратегії перехідного правосуддя безпосередніми реципієнтами. 

ВПО мають бути наділені повноваженнями як активні та спроможні учасники процесу перехідного правосуддя і не можуть розглядатися лише з позицій пасивних отримувачів допомоги. 

Особлива увага повинна бути приділена захисту і врахуванню інтересів вразливих груп ВПО, таких як особи з інвалідністю, діти, представники ромської спільноти, жінки, люди похилого віку, жертви тортур і нелюдського поводження тощо. 

Висновок 

Ніхто не має бути "залишений осторонь", коли йдеться про процеси, які безпосередньо стосуються власних прав і свобод. 

Як зауважує Спецдоповідач ООН, ігнорування ролі ВПО у мирних процесах неминуче призведе до подальшої маргіналізації переміщеного населення, продовження нестабільності та можливого повторення конфліктів.  

Важливо, щоб в подальшому Україна активно сприяла активній та інклюзивній залученості ВПО у процес встановлення миру та перехідного правосуддя, з оглядом на досвід інших країн, і як того і вимагають міжнародні стандарти. 

Гасло "нічого про нас і для нас без нас" має стати керівним принципом щодо формування будь-якої політики, пов’язаною з інтересами ВПО і будь-яких рішень, що стосуються відновлення прав, порушених внаслідок конфлікту. 

Анастасія Воробйова