Минобороны vs Генштаб ВС и Минстратегпром vs Укробронпром. Что общего в этих конфликтах?

Останнім часом стали аж занадто публічними конфлікти між відомствами силового блоку: Міністерством оборони і Генеральним штабом ЗСУ, та між новоствореним Міністерством стратегічних галузей промисловості та концерном Укроборонпром.

Найпростіше звести ці конфлікти до особистісних, але насправді не все так просто. 

Ці конфлікти були закладені в різний час, але мають спільну рису — невідповідність принципам задекларованих реформ державного управління та державних інституцій.

Після розвалу Радянського Союзу пройшло вже 30 років, але радянські традиції державного управління в Україні досі не викорінені.

Ми досі перебуваємо в парадигмі радянського розділення системи влади, в якій політику формували партійні органи, а уряд та міністерства виконували політику та керували державними підприємствами.

У випадку реформування Міністерства оборони давно йшлося  про те, що його має очолювати цивільна особа. За радянської традиції головним військовим країни завжди був міністр оборони.

У демократичних країнах прийнято, що міністерство оборони формує державну політику в сфері безпеки і оборони, виходячи з інтересів усього суспільства і держави, а не тільки військових. Тому й очолювати його має цивільна особа. 

Реалізацію політики в частині безпосереднього військового управління та планування оборони здійснює Генеральний штаб, начальник якого і є "головним військовим" України — Головнокомандуючим ЗСУ.

Читайте також: Вперед у минуле Або великі апетити Мінпрому та перший цвях в реформу "Укроборонпрому"

Пауза в реформі "Укроборонпрому": Атака бюрократів

Мінстратегпром чи Міністерство з антиутопії Орвелла: Кому належатиме оборонна промисловість України

В українських реаліях, коли влада здійснює реформи "з-під палиці" — під тиском або суспільства, або закордонних партнерів, часто реформи здійснюються формально.

Відповідно до закону "Про національну безпеку Україну" з 1 січня 2019 року міністром оборони мала стати цивільна особа. Як була виконана тоді ця норма закону? Як у нас часто буває — "зміною вивіски".

13 жовтня 2018 року Президент України Петро Порошенко повідомив, що задовольнив рапорт генерала армії С. Полторака про звільнення з військової служби, і що він і надалі очолюватиме Міністерство оборони. 

Робимо "все так, але трішечки не так", як казав класик українського гумору Тарапунька. Формально Полторак став цивільною особою, по суті — залишився "головним військовим" країни.

Володимир Зеленський незабаром повторив цю ж помилку, коли замінив цивільного міністра оборони в уряді Гончарука Андрія Загороднюка на формально цивільного — генерала Андрія Тарана. Хто ж тепер головний військовий в Україні — міністр оборони чи начальник Генштабу?

Крім традицій, від яких важко відмовитись, існують і проблем законодавчого регулювання повноважень рідних органів влади та дублювання функцій.

Досі в законодавстві немає чіткої відповіді, що таке формування політики, а що — її реалізація? Наприклад, фінансування збройних сил та її потреб — це перше чи друге?

Декілька років тому в Кабміні і серед експертів обговорювалась ідея взагалі позбавити міністерства функцій реалізації політики. 

Тобто міністерства мали б стати потужними аналітичними та стратегічними центрами у своїх сферах — на основі аналізу ключових проблем мали б формувати пріоритетні цілі політики та досягати їх, змінюючи законодавство, розробляючи стратегії та бюджетні програми.

А реалізовувати державну політику та стратегії мали б інші центральні органи виконавчої влади (агентства, служби та інспекції) і державні підприємства. Тоді цей крок видався занадто радикальним, і все залишилось, як було.

Тому окремі міністерства не здатні або не хочуть якісно формувати державну політику, тому що завзято та традиційно виконують невластиві для себе функції — управління державним майном та підприємствами, видачу ліцензій та дозволів тощо.

Така діяльність їм і більш зрозуміла, і часто більш фінансово приваблива. Зате окремі агентства чи державні підприємства краще обізнані в питаннях законотворчості, ніж профільні міністерства. 

Щось подібне відбувається і між Міністерством стратегічних галузей промисловості та концерном Укроборонпром.

До створення міністерства в Кабміні за великим рахунком нікому було формувати політику в сфері озброєнь та військової техніки, і ця функція була розпорошена між Мінекономрозвитку, Міноборони, Укроборонпромом, Офісом Президента та РНБОУ. 

З одного боку, добре, що з'явилось таке міністерство. З іншого, відповідно до його Положення та повноважень і завдань це — управлінський монстр. Функцій і завдань для нього вистачить на три великі міністерства! 

Головне питання, яке зараз обговорюється в професійній спільноті — як розділити повноваження Мінстратегпрому та концерну Укроборонпром? І чи потрібна взагалі така "прокладка" між міністерством та підприємствами оборонної галузі? 

Відповідь однозначна — звичайно, потрібна. У якійсь формі — державного агентства, концерну чи державного акціонерного товариства — але має бути.

Тому що функції управління державною власністю та державними підприємствами — невластиві для міністерства в новій парадигмі. Зате така функція була основною в радянській системі координат. 

Функції замовника, виконавця і контролера в ефективній системі управління мають бути розділені. Укравтодор багато років поєднував ці три функції, в результаті — маємо найгірші дороги в Європі.

І у випадку Міноборони / Генштабу, і у випадку Мінстратегпрому / Укроборонпрому цей принцип має неуклінно виконуватись. 

А в Кабміні має бути структура, яка не тільки стежитиме за здійсненням реформи державного управління, але й за дотриманням принципів належного урядування під час створення нових органів виконавчої влади, чи при їх реорганізації.

Цю функцію мала б виконувати Координаційна рада з питань реформи державного управління, яка теж, на жаль, стала формальною структурою без реальних функцій і повноважень. 

Незавершені реформи — гірше відсутності реформ. Тому що перехід від одного стану до іншого, метою якого є реформа, — це завжди період хаосу. Адже старі правила вже не діють в повному обсязі, а нові — ще не діють.

Оскільки реформа державного управління в Україні "зависла", "зависла" й держава у стані хаосу і невизначеності. Як і інші системні реформи: судова, оборонна, медична, економічна тощо. 

Якщо зліпити автомобіль із несумісних між собою вузлів і деталей, то він не поїде. Хай би якими якісними не були ці вузли. Тобто шуму і споживання ресурсів буде багато, але користі — ніякої.

Машина поїде, коли кожний її вузол буде виконувати належні йому функції, і ці вузли будуть між собою взаємодіяти належним чином. 

Так і з реформами — важко поєднати "хотєлки" політиків і закони управління та принципи належного урядування. Можна схитрувати і зробити вигляд, що все ніби зроблено належним чином, і ніхто не помітить підміни, або помітять і "нікуди не дінуться".

Але таким чином "країна не злетить". І суди не стануть чесними та справедливими, армія — боєздатною, державне управління — ефективним, а економіка не процвітатиме. 

Сергій Сорока, для УП

Колонка — матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.