Почему государственная бюрократия в Украине пока непобедима. Памятка для реформатора

17 липня після чотирьох місяців роботи на посаді директора Української школи урядування (УШУ) та трьох місяців протистояння із тодішнім в.о. Національного агентства з питань державної служби я залишив посаду за згодою сторін.

Боротись далі не було смислу, оскільки впроваджувати необхідні зміни, реформувати державну установу та забезпечувати необхідний результат роботи без політичної підтримки дуже складно.

Не буду заглиблюватись в причини конфлікту – вони, в принципі, однакові під час здійснення будь-яких реформ чи змін (про це – нижче). Кейс провалу у здійсненні реорганізації в Нацагентстві я вже описував раніше.

В моєму випадку цікавіше, які методи використовує державна бюрократія для самозбереження та самовідтворення. А я ці методи за останні три місяці відчув по повній. 

Мене не врятували ні перемога на відкритому конкурсі, ні схвалена конкурсна пропозиція, ні річний трудовий договір, ні затверджений план роботи на рік, ні досвід та авторитет експерта в сфері реформи державного управління та одного із ідеологів цієї реформи, ні успішний досвід антикризового менеджменту в бізнесі. Головне, чого бракувало після відставки уряду Гончарука та звільнення Стародубцева, – це політичної підтримки у здійсненні змін.

Мета цих змін доволі проста – перетворення УШУ на сучасний європейський центр оцінювання та навчання публічних службовців. Кращий чи один із кращих в своїй сфері не тільки в Україні, але й серед споріднених інституцій в Європі та світі. Здається, хто може бути проти цього?

Це так здається. З метою всі нібито згодні. Але, як відомо, всі хочуть змін, але мало хто хоче змінюватись. І часто наш патріотизм та принциповість закінчується на рівні власної сорочки.

Че Гевара якось сказав: "Після революції роботу роблять не революціонери. Її роблять технократи і бюрократи. А вони – контрреволюціонери".

Не знаю, як із технократами, але бюрократи за своєю природою точно є контрреволюціонерами та контрреформаторами. В нормальних суспільствах з розвиненою демократією та державними інституціями реформатори-ліберали та консерватори-бюрократи урівноважують та змінюють одне одного у владі в залежності від економічної та політичної кон’юнктури.

В Україні із недорозвиненою демократією, слабкими інституціями, але сильною державною бюрократією та політичною корупцією рушієм реформ виступають перманентні революції. Але зрештою до "роботи", на жаль, завжди повертаються бюрократи та контрреволюціонери.

Після звільнення Олександра Стародубцева з посади Голови НАДС я "чомусь" став небажаним на посаді директора УШУ, і за три з чотирьох місяців роботи на посаді директора я відчув майже весь "букет" бюрократичних інструментів з відсторонення чи витіснення з посади "небажаного" працівника.

Попробую узагальнити їх та викласти у цьому тексті. Також буду надавати поради тим реформаторам та просто працівникам, які з тих чи інших причин стали "небажаними" в державних органах чи для їхніх керівників.

Отже, по черзі.

1. Система та її адепти всіляко намагатимуться нейтралізувати ваші реформаторські плани саботажем, затягуванням виконання всього, що можна затягнути. 

В Україні діє більше 90 тисяч нормативно-правових актів, які часто протирічать один одному. І досвідчений бюрократ завжди знайде закон чи постанову, які "не дозволяють" йому виконувати те чи інше ваше доручення чи наказ. І навпаки, завжди знайде НПА, який дозволяє йому виконати те, що йому вигідно.

Українська державна машина живе в стані перманентного бюрократичного  "італійського страйку". З цим дуже важко боротись, і не один реформатор в Україні "обламав свої зуби" об недосконалість українського законодавства. 

В такому випадку потрібно або самому досконало розбиратись в законодавстві, або мати грамотних юристів. І бажано мати політичну законодавчу підтримку в ситуаціях, коли для здійснення реформ дійсно потрібно вносити зміни в законодавство.

2. Вас постараються нейтралізувати як "центр прийняття управлінських рішень" і зробити "покірним телям". Як згори – ваш "вищестоящий" керівник, так і знизу – "колектив" чи його частина. Вам пояснять, що бути "частиною команди" набагато вигідніше та безпечніше, ніж "плисти проти течії".

Якщо є чим, вас попробують "підкупити" – чи просто високою премією, чи частиною "корупційної" ренти. Щодо останнього – тільки тоді, коли вони зрозуміють, що ви готові бути частиною "розподілу" ренти. "Чужим" такого пропонувати не будуть, а корупціонер корупціонера відчуває "шкірою".

Щодо премії – будьте готові, що "вищестоящий керівник" в разі вашої відмови бути "частиною команди" позбавить вас її під будь-яким приводом. А в ситуації, коли в державних органах низькі зарплати компенсуються відносно високими преміями, будьте готові проїдати свою фінансову подушку не один місяць.

Особливий цинізм – позбавляти доплат чи премій ваших підлеглих. Будьте готові і до цього. Я знаю приклад, коли саме після цього один "небажаний" керівник на державній службі мусив подати у відставку.

3. Вас завалять безліччю доручень, наказів з виконанням "сьогодні на завтра". Це улюблений бюрократичний інструмент. 

Основне завдання цього інструменту – відволікти ваші ресурси та ваших підлеглих від виконання реальної роботи та реальних завдань.Також дати підставу для винесення догани в разі невиконання якогось чергового безглуздого доручення чи наказу, який неможливо виконати у зазначені строки. Жодні доводи не сприйматимуться.

Будьте готові мобілізувати весь бек-офіс на підготовку відповідей на ці доручення та накази. І використовуйте ІТ-інструменти планування, тому що відслідковувати виконання безлічі доручень без них просто неможливо.

Ну, і готуйтесь до доган. Пам’ятайте, що друга догана може бути підставою для звільнення. Оскаржуйте догани. Можете оскаржувати у вищому органі, але зазвичай ваші скарги повернуться назад на розгляд до того органу чи його керівника, хто їх виносив. Це теж частина бюрократичного інструментарію.

Якщо маєте "час і натхнення" та грамотного адвоката, подавайте до суду. Прикрість в тому, що з того боку до суду буде ходити не посадова особа, догану якої ви оскаржуєте, а юрист державного органу, яку він очолює. А з вашого боку після звільнення до суду будете ходити ви. А суди можуть тягнутись роками…

4. Вам винесуть догану за провал роботи саме того підрозділу, який організував саботаж і який ви хотіли реорганізувати через погану роботу і неякісний продукт. Натомість продукт будуть називати якісним, тому що на це є відповідний офіційний папірець ("дослідження", "анкетування", "подяка" тощо) незалежно від того, що він є очевидно неякісним. 

Для бюрократа офіційні папірці переважать очевидності, а ваша думка буде названа суб’єктивною. Натомість думка "вищестоящего керівника" завжди буде "об’єктивною" за визначенням.

Залучайте авторитетних експертів або заручайтесь думкою вищих "вищестоящих керівників". В бюрократичній вертикалі думка вищого керівника завжди переважає думку нижчого. Майте на увазі, що бюрократи можуть наплодити стільки недолугих папірців на свій захист, що на цьому полі з ними краще не змагатись!

5. Вас завалять різними перевірками та аудитами. Чотири аудити і три одночасно через місяць після початку вашої роботи на посаді – це нормально для нашої бюрократії! 

Будь-яка помилка буде трактуватись як порушення. А в аудиторських звітах безпідставно чи за найменшої нагоди будуть вживати слова "неефективний", "необґрунтований" тощо. Той факт, що ви тільки почали працювати і ще як слід навіть не розібрались із станом справ, до уваги не приймається.

Також через місяць-півтора після затвердження вашого плану роботи "вищестоящий керівник" вимагатиме розширеного звіту про його виконання з усіма документами на підтвердження.

6. Вас викликатимуть на наради не для того, щоб із вами порадитись з будь-якого питання чи вирішити якусь проблему. На нараді зазвичай навпроти вас будуть сидіти "вищестоящий керівник" та 5-6 його найближчих підлеглих. Мета таких нарад – заселити у вас невпевненість та виставити вас нікчемою. 

Біле  будуть називати чорним, а чорне білим. Все, що ви робите, буде називатись "неякісним", "неефективним" та таким, "що потребує суттєвого доопрацювання". На нарадах будуть видаватись чергові доручення "сьогодні на завтра" чи вимагатимуться чергові пояснення з будь-якого приводу.

7. Будь-яке ваше управлінське рішення буде піддаватись сумніву, а для тих рішень, які потрібно приймати якнайшвидше, вимагатимуть "наукового обґрунтування" та "вивчення міжнародного досвіду".  

Не втягуйтесь в "дослідження" та не шукайте обґрунтувань – це даремна витрата часу та ресурсів. Вас просто втягують в "окопну війну" там, де потрібно приймати швидкі рішення. Якщо рішення важливі, беріть на себе відповідальність. В менеджменті не приймати принципові рішення гірше, ніж приймати будь-які. Але ніколи не переходьте межу законності!

Є й інші бюрократичні інструменти "витискання" небажаного працівника чи керівника. Знаю, що багато з реформаторів відчули їх в своїй роботі на державній службі. Просто доповнюйте список – Ваш досвід стане у нагоді.

Тим не менше багато чого зроблено за 4 місяці роботи на посаді, але багато чого й не вдалось зробити. Просто не встиг.

І остання порада. Бюрократи більше за все бояться фаховості та прозорості. Більше комунікацій! Бюрократи, як і політики, останніми роками добре навчились комунікувати і з нічого ліпити велику перемогу. Скромність – це не про них.

Всі ці приклади взяті із реального життя та досвіду. Але будь-які співпадіння є випадковими.

Отже, натхнення вам, реформатори, а також наполегливості, терпіння та "залізних яєць".

І зовсім наостанок. Завжди, коли дії тих чи інших посадових осіб здаються нелогічними та нераціональними, шукайте конфлікт інтересів, тобто приховані причини таких дій. 

Я багато таких дуже суттєвих причин знайшов в Акті Рахункової Палати України за №08-34/47 від 14.07.2020 аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національному агентству України з питань державної служби на професійне навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування в Українській школі урядування за 2018-2019 роки. Масштаби порушень та непрофесіоналізму керівників вражають!

Незабаром (у вересні) він буде оприлюднений. Буде цікаво.

Сергій Сорока, для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.