Как не нужно реформировать государственный орган. Кейс Нацагентства по вопросам государственной службы Украины

Гіршим від нездійснення необхідних реформ

можуть бути тільки незавершені реформи.

Невідомий реформатор

Реформі державного управління в Україні скоро буде 4 роки, і відповідно до стратегії реформування державного управління в першому варіанті завдання і заходи реформи мали бути завершеними до кінця поточного року. На жаль, реформа "зависла" десь посередині, як і реформа державних інституцій.

Я (і не тільки я) часто задаю собі питання: в чому причина хронічної неуспішності реформ в Україні? Чому за майже 30 років незалежності ми так і не змогли побудувати ефективну державу?

Відповідно до принципів проєкту SIGMA, що базуються на широкому міжнародному досвіді, тільки ефективні успішні інституції є запорукою добробуту держави та її громадян. Винятків не буває.

Скільки прикладів побудови успішних державних інституцій за роки реформ ми маємо в Україні? Реформування Національного банку в 2015-2016 роках, проєкт ProZorro, розбудова Національної служби здоров'я і …

І це все? Для країни, де є близько 100 тільки центральних органів виконавчої влади! І ще сотні державних установ, біля 3,5 тисячі державних підприємств! І не кажіть більше, що справа в низьких зарплатах в державному секторі!

Що об'єднує принаймні ці 3 успішні проєкти? Перше – наявність сильного, незалежного лідера-візіонера, який зміг зокрема побудувати і залишити після себе сильну команду і працюючу  інституцію. Друге – мінімум рік довіри та підтримки "зверху", третє – карт-бланш на здійснення змін і формування своєї команди.

Чи є ці три умови гарантією успішності проєктів? Аж ніяк. Але без них жодні реформаторські проєкти не можуть бути успішними. Це – як в математиці: вони є необхідними, але не достатніми умовами бажаного результату. "Для перемоги потрібно багато умов, для поразки достатньо одного зрадника" – щось подібне сказав, здається, Наполеон.

Читайте також:

Реформа державної служби: що зроблено, що провалено і як рухатись далі?

Кейс Національного агентства з питань державної служби України (НАДС) є показовим з точки зору досвіду реформування державного органу в Україні. 

Автор добре знайомий із трьома останніми головами агентства – Денисом Бродським, Костянтином Ващенком та Олександром Стародубцевим, а також із теперішнім виконуючим обов'язки голови Володимиром Купрієм. 

До того ж в рамках міжнародного проєкту я виконав дослідження і підготував звіт "Результати функціонального, організаційного та фінансового обстеження та обстеження робочих процесів Національного агентства з питань державної служби України". На превеликий жаль, я не міг і не можу його оприлюднити, оскільки він є власністю НАДС, а НАДС чомусь не хоче його оприлюднювати ("як би чого не вийшло").

Отже, трохи "новітньої" історії реформ в Україні.

Денис Бродський був призначений головою Нацагентства з питань державної служби 16 квітня 2014 року, а вже в кінці травня через конфлікт з тодішнім прем'єр-міністром Арсенієм Яценюком був звільнений Кабміном. 

Він тоді точно був "білою вороною" чи "з іншої планети" у махрово-совковому бюрократичному Нацгентстві. Власне, якими того часу були ВСІ державні органи та державні підприємства. Неефективність, технічна та технологічна відсталість та корупція – типові характеристики державних інституцій того часу. Через що Україна мало не втратила свою державність у 2014 році.

Тому і на порядку денному тоді стала нагальна необхідність реформи державного управління та державних інституцій, тому тоді і з'явились новий закон "Про державну службу" та стратегія реформування державного управління України.

Саме тоді Нацагентство з питань державної служби очолив Костянтин Ващенко, який і став політичним лідером реформи державної служби. Саме під його керівництвом експерти підготували і новий закон "Про державну службу", і підзаконні акти до нього. Саме під його керівництвом отримало новий імпульс і співробітництво з міжнародними організаціями – ЄС, SIGMA тощо.

Разом із тим апарат НАДС, його структура та процеси зазнали не надто великих змін, щоб можна було говорити про "нову корпоративну культуру". Організаційно НАДС залишився переважно "жовтою" організацією (за Фредеріком Лалу), для якої головне – стабільність, дотримання ієрархічних та інших правил і традицій, бюрократія. 

Певним чином "помаранчевий" рівень НАДС, тобто роботу на результат та інновації (реформи), забезпечували агентству українські та міжнародні експерти, з якими НАДС тоді активно та плідно співпрацював. Щойно експерти перестали грати "першу скрипку" в інноваціях, результативність НАДС різко понизилась.

Прикладом може слугувати той факт, що двічі суттєві та необхідні зміни до нового закону "Про державну службу" готувались в НАДС так довго, що вони втратили свою актуальність через зміни урядів та президентів. 

В НАДС часів Ващенка так і не було створено служби управління персоналом, хоча HR-компонента є відповідальністю НАДС в системі всієї державної служби. А стратегічний план розвитку НАДС був створений тільки в 2019 році і відразу ж втратив свою актуальність через зміну голови НАДС.

Олександр Стародубцев став першим головою НАДС, якого було обрано за результатом конкурсу. Новий голова зразу ж почав із трансформації апарату НАДС, заявивши, що саме НАДС має стати прикладом нової організаційної культури на державній службі, побудованої на принципах "помаранчево-зеленої" організації за класифікацією Фредеріка Лалу, а сама книга автора "Компанії майбутнього" стала обов'язковою для прочитання працівниками НАДС.

Якщо "помаранчеві" організації орієнтовані на результат, "зелені" базуються на спільних цінностях, фокусі на задоволення клієнта та спільному прийнятті рішень.

Ці принципи були закріплені в Доктрині державної служби та плані діяльності НАДС на 2020 рік. Крім того, саме HR-компонента на державній службі стала головною в НАДС, як і діджиталізація управління державною службою та професійне навчання.

Але, як і будь-яка система на початку реформування, за часів Стародубцева НАДС із недосконалої, але стабільної системи епохи Ващенка перейшла в нестабільний стан, оскільки рух агентства в напрямку нової "помаранчево-зеленої" організації тільки почався. Щоб перейти в стан стабільності на новому організаційному рівні, потрібно було не менше року і виконання інших двох умов успішності трансформації НАДС, що зазначені вище.

Після відставки Стародубцева НАДС дуже швидко повернувся до старої "жовтої" організації. Проблема в тому, що тепер цей стан не є стабільним, як за часів Ващенка. І проблема не в тому, що Стародубцев почав зміни в НАДС, проблема в тому, що він їх не завершив.

Інша проблема полягає в тому, що тепер дуже важко буде залучити до участі в конкурсі на посаду голови НАДС сильного менеджера-візіонера через сумнозвісну статтю 87 закону "Про державну службу", ідеологом якої був Олександр Стародубцев і за якою його самого зняли з посади. Як завжди: "політики пишуть "правила гри" для себе, а користуються ними їхні наступники". Хто із сильних менеджерів тепер ризикне податись на конкурс, знаючи, що за наступної зміни уряду його з високою ймовірністю буде звільнено?

Уряди ж у нас змінюються із періодичністю раз на півроку-рік. А часта зміна урядів стала справжнім викликом для реформ та забезпечення дієвості державного управління взагалі. Знаєте, скільки урядовців з 2015 року відповідали за здійснення реформи державної служби та державного управління України? Аж п'ятеро за п'ять років: Геннадій Зубко, Іванна Климпуш-Цинцадзе, Олександр Саєнко, Дмитро Дубілет і тепер – Олег Немчинов.

Кейс НАДС є типовим для державних органів України після 2015 року. І проблема не в тому, що через реформу похитнулась їхня стабільність. Не варто жалкувати за стабільністю в неефективності і відсталості. 

Проблема в тому, що в жодному державному органі не завершена реформа, тобто ніде не досягнутий стан рівноваги на новому, більш ефективному організаційному рівні роботи.

Жодна стратегія не може бути виконана, коли щороку змінюється команда, яка відповідає за її реалізацію. Це стосується і стратегії держави Україна, якої власне і немає.

Сергій Сорока, для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.