Порядок vs хаос: почему правильный менеджмент критично важен

Станом на сьогодні в Україні залишається не призначеними понад третини голів районних державних адміністрацій. В період боротьби з поширенням епідемії коронавірусу зволікання із призначенням голів райдержадміністрацій несе великі ризики та загрози не лише життю мільйонів українців в регіонах, але й стабільності функціонування всієї країни.

Карантин – це не лише  обмеження. Іноді карантин дає тобі можливості та час подивитися глибше на речі, що відбуваються в країні.

Днями я традиційно гортав сторінку Київської обласної державної адміністрації і натрапив на цікаву інформацію. Станом на сьогодні призначено лише 10 нових голів районних державних адміністрацій з 25.

Мені стало цікаво, і я разом з командою однодумців вирішив проаналізувати, що відбувалося та відбувається з так званими головами районних державних адміністрацій по всій країні.

І ось що з цього вийшло. Але спочатку невеличкий лікнеп.

Чому важливі райдержадміністрації?

В Україні за адміністративно-територіальним устроєм 490 районів та відповідно 490 районних державних адміністрацій (РДА). Районні державні адміністрації відповідальні в своїй діяльності перед президентом та Кабінетом міністрів України (пряма норма закону). Їхня діяльність спрямовується обласними державними адміністраціями. Відповідно, облдержадміністрації і контролюють їх. Це теж пряма норма закону.

Голів районних державних адміністрацій призначає та звільняє президент України за поданням голів ОДА (в народі їх називають губернаторами) та відповідним погодженням Кабінету міністрів України.

Тобто голова районної адміністрації по суті є представником президента та губернатора в своєму районі. Це дуже важливо в системі взаємодії місцевих еліт, оскільки такий статус передбачає зокрема і можливість координації роботи силовиків на районному рівні.

Простими словами – районна державна адміністрація на чолі з її головою по суті є уособленням державної  влади на місцях, тобто районах.

До завершення процесу децентралізації (планується до кінця року), коли в межах усіх районів будуть створені так звані об'єднані територіальні громади (ОТГ), саме райдержадміністрації відповідають за все, що відбувається в районах нашої країни.

Вертикаль влади на регіональному рівні досить проста: селищна рада та голова села, міські ради районного значення та голови міст, об'єднані територіальні громади та її  керівники, районі ради та районні державні адміністрації, міські ради обласного значення та їхні мери, обласні ради та голови обласних адміністрацій.

Районний рівень попри створення ОТГ досі дуже важливий. Станом на сьогодні створено 1029 ОТГ, в яких проживає лише 11,7 млн громадян або трохи менше третини населення України. Державою прийнято рішення, по-перше, скоротити штат РДА вдвічі з 1 січня 2020 року, а в 2021 взагалі їх ліквідувати. Тим не менше районні адміністрації продовжують здійснювати цілу низку важливих функцій, зокрема фінансують та управляють закладами освіти, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту.

Незважаючи на амбітні децентралізуючі плани уряду, районний рівень вкрай важливий зараз, коли держава намагається протистояти ризику поширення епідемії коронавірусу.

Саме на керівників районів відповідно до законодавства покладена функція координації заходів на районному рівні під час надзвичайних подій. І саме вони очолюють так звані районі комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, які сьогодні повинні бути створені по всій країні та які ухвалюють вкрай важливі рішення щодо протидії поширенню вірусу на місцях.

В реальному житті це виглядає наступним чином. Наприклад, саме районні лікарні, які переважно утримуються на балансі районних рад, лікують та лікуватимуть більшість хворих в регіонах. І незважаючи на те, що вони на балансі районної ради, саме голови райдержадміністрацій відповідають за формування та виконання бюджетів лікарень та де-факто несуть відповідальність за її належне функціонування.

Історично, за колишніх президентів, кандидатури на голови райдержадміністрацій дійсно пропонувалися губернаторами. Як правило,  керівники районів призначалися протягом двох-трьох місяців після призначення чи зміни голови облдержадміністрації. Все залежало, звичайно, від політичної ваги самих губернаторів.

Винятками були лише дуже ласі райони на кшталт Києво-Святошинського в Київській області, чий бюджет без урахування державних субвенцій трохи не дотягує до бюджету самої області (у 2019 році він склав 2,1 млрд грн). Тут вже включалася політика. Банкова ніколи не відпускала такі питання на самоплив.

Що відбувається сьогодні: недобра статистика

Але тепер все по-іншому. На сьогоднішній день призначено 314 керівників РДА з 490 необхідних. 176 районів (тобто фактично кожний третій район в країні) ще не мають нових керівників. Їх очолюють переважно заступники, призначені ще за часів президента Петра Порошенка.

Серед регіонів-аутсайдерів – Луганська область (призначено лише 4 керівників РДА), Чернігівська (призначено 3 голови РДА з 22), Тернопільська (5 з 17), Київська (10 з 25), Волинська (7 з 16), Вінницька (14 з 27) та Сумська області (0 з 18).

Сумську область взагалі просто "забули". Ще в липні (!) 2019 року були звільнені 8 з 18 керівників місцевих райдержадміністрацій. А після цього – кадрова тиша. Це єдина область, де немає жодного нового голови РДА. І це яскравий приклад того, що насправді відбувалося та відбувається в регіонах України.

% призначень голів РДА у кожній області України.

всі слайди надані автором

В чому полягають ризики зволікання з призначеннями нових очільників райдержадміністрацій?

По-перше, тимчасові очільники районних адміністрацій прекрасно розуміють, що вони тимчасові. А значить, є велика спокуса брати від життя все та закривати очі на сумнівні "схеми" на районному рівні.

По-друге, вони розуміють, що часи РДА закінчуються. Відтак дивись попередній пункт.

По-третє, вплив т.в.о. голів РДА, а відтак президента та губернаторів мінімальний на процеси, що відбуваються на районному рівні. По суті, через чехарду із призначеннями райони по суті віддані районним радам з їхніми головами (які, звичайно, до команди ЗЕ не мають жодного відношення) та колишнім головам РДА, які через своїх заступників на позиції т.в.о. продовжують контролювати існуючі потоки.

Але це не все. Насправді відсутність нових очільників райдержадміністрацій – це удар по своїх же головах облдержадміністрацій, які повинні проводити політику центру на місцях. Губернатори не мають на кого спертися та по суті беззастережно віддають частину своїх територій під вплив місцевих еліт. Плюс всі еліти навколо них (обласні депутати, силовики, мери, керівники регіональних органів виконавчої влади) бачать, що губернатори не здатні пролобіювати призначення своїх людей на місцях. А це – чіткий сигнал, що губернатори тимчасові та слабкі. Відтак, можна не слухати, не виконувати та не боятися контролю. Зі слабкими ніхто не рахуватиметься.

Але окрім цього, викликає реальне занепокоєння ситуація на кордоні з Росією. Всі області, які мають спільний кордон з Росією, тобто є в групі потенційного ризику як військової агресії, так і впливу пропаганди на населення України, укомплектовані новими головами РДА менше, ніж на 50%. Винятками є Донецька та в якійсь мірі Харківська області. Тобто місцева влада в цих регіонах по суті взагалі не пов'язана з центром, з новою командою президента і надана сама собі. Неприпустима халатність, яка ще дасть про себе знати.

2019 рік: "забуті" регіони

Але рухаємося далі. І дивимося на статистику 2019 року. Що ми бачимо?

Лише 153 голови РДА з 490 було призначено в 2019 році. 11 (!) областей взагалі не отримали жодного нового керівника РДА у 2019 році. "Пощастило" Київській, Чернівецькій, Хмельницькій, Харківській, Луганській, Волинські, Полтавській, Кіровоградській, Чернігівській, Сумській та Тернопільській областям.

Графік стану призначень голів РДА.

Це означає, що губернатори цих регіонів увійшли в новий рік озброєними, м'яко кажучи, лише голим ентузіазмом. А люди на місцях (а це, на хвильку, мільйони українців) у 2019 році так і не дочекалися перезавантаження влади в їхній життєвій реальності, за що в більшості своїй голосували на останніх президентських виборах.

Графік помісячної динаміки призначень і звільнень голів РДА у 2019-2020 роках.

Наскільки це було важливо? Це дуже важливо. Наприклад, без "своїх" керівників районних адміністрацій контролювати процес бюджетування в районах неможливо. Тому що райради разом з непідконтрольними керівниками райдержадміністрацій мають дуже багато можливостей, окрім важливих статей видатків, "зашивати" в бюджети і свої різні "теми".

А якщо ви заберете зі статистики призначень грудень 2019 року (а саме в грудні в основному ухвалюються відповідні районі бюджети), то ви зрозумієте, що в період з червня по листопад 2019 року, тобто коли відповідна вертикаль в Офісі президента працювала вже шість місяців та було призначено 22 губернатори, ми побачили лише 34 нових керівників РДА або 7% з усіх необхідних. В той же час призначено було 289 голів РДА. Ця "кадрова яма" призвела до того, що лише 7% керівників районів теоретично могли брати активну участь у формуванні районних бюджетів. А ще це означає, що 93% усіх районних бюджетів було сформовано фактично БЕЗ участі нових голів районів.  

Так, звісно, можна припустити, що нові губернатори, як багаторукі шиви, змогли все-таки вплинути на формування бюджетів та досконально проконтролювати "дивні" статті витрат. Але в казки я давно не вірю – технічно, без своєї людини, в якої вибудувана система контролю на місці, це зробити майже неможливо.

Графік призначень vs звільнень голів РДА протягом 2019-2020 років.

Протягом всього часу роботи нових кадрових управлінців в Офісі президента кількість призначених голів РДА так і не наблизилася до кількості звільнених голів РДА, що свідчить про факт звільнень заради звільнень, а не про системну кадрову політику.

Райдержадміністрації та коронавірус

Ну, добре, скажете ви, не встигли призначити голів РДА до завершення бюджетування, і що з того? Вони ж були чи будуть призначені пізніше. Життя іде далі.

Так, все правильно. Але диявол, як завжди, криється в дрібницях.

І ця дрібниця – коронавірус. Країна живе коронавірусом фактично з початку лютого. 3 лютого уряд О.Гончарука затвердив план протидії поширенню вірусу та створив відповідний штаб. 20 лютого країна пережила Нові Санжари. А перший хворий був зареєстрований 3 березня.

Що ж відбувалося з головами РДА в цей час?

Станом на 1 лютого 2020 року було призначено лише 218 голову райдержадміністрацій, тобто менше половини від того, що потрібно в країні. При цьому 66 голів РДА, тобто третина від усіх нових керівників, було призначено у січні, в акурат на початку урядової боротьби з епідемією. Наприклад, голову Новосанжарського району на Полтавщині Владислава Васюту призначили лише 31 січня, за три тижні до славнозвісного повернення українців з Уханю. Тому ні авторитету, а ні впливу на громаду він точно не встиг завоювати серед мешканців району. Що, в принципі, і показали подальші події у відомому вже на весь світ селищі Полтавщини під назвою Нові Санжари.

Ситуація з призначеннями голів РДА напередодні епідемії COVID-19

У лютому було призначено 57 голів РДА – і таким чином в епідемію Україна увійшла з 272 головами райдержадміністрацій. Але келих наполовину порожній, ви же це пам'ятаєте, тому в епідемію ми увійшли з відсутністю повноцінно призначених 218 голів РДА та 123 головами РДА, які пропрацювали на своїх посадах не більше місяця часу.

Таким чином, як мінімум 218 районів, в яких проживає від 10 до 15 млн осіб, стали заручниками нової кадрової політики в період епідемії.

Наскільки це критично? Це вкрай критично. Оскільки країна по суті у квазівійськовому стані, коли потрібна мобілізація усіх зусиль та вертикалей влади. Тому, власне, керівники районних державних адміністрацій зараз є головними комунікаторами між облдержадміністраціями та районними лікарнями. Тут і питання розподілу масок та інших засобів захисту, закупівлі ШВЛ, робота з місцевим бізнесом і пошук грошей. Тобто все, що вимагає правильного господаря та організатора на місці. З повноваженнями та, звичайно, підтримкою губернатора і, якщо потрібно, Офісу президента. Я знаю, про що кажу.

А тепер найстрашніше. Беремо регіони з найбільшою кількістю захворюваних. Наприклад, Тернопільську область. І ми розуміємо, що з 17 районів призначено лише (!) 5 голів райдержадміністрацій. У Київській – з 25 районів призначено лише 10 голів РДА. Це не просто проблема. Це по суті управлінський колапс. Я навіть не можу собі уявити, що там відбувається з управлінською вертикаллю. Та ще губернаторів поміняли 19 та 11 березня відповідно.

Рівень призначень голів РДА у регіонах напередодні епідемії COVID-19 в Україні.

Чи візьмемо Чернівецьку область, лідера за кількістю хворих на COVID19. На сьогодні в області призначені всі голови РДА. Це добре. А от недобре те, що призначені вони були фактично на початку та в середині лютого. Тобто всі керівники районів – новачки, які не мали жодного дня на власну підготовку до кризового управління. І таких областей з призначеннями у лютому-березні чимало – Хмельницька, знову ж таки Тернопільська і Київська області, Чернігівська, Кіровоградська, Полтавська, Волинська, Харківська та Чернівецька області.

Що далі?

Не буду давати якісні оцінки тому, що ми побачили під час аналізу цих даних. Думаю, що кожен з вас зможе зробити це самотужки.

Можу сказати лише одне: якщо б мені поклали на стіл такі висновки, я би негайно ухвалив відповідні кадрові рішення.

І жодних других шансів. Тому що, по-перше, вони вже були, по-друге, країна просто це не може собі дозволити.

Пропозиції щодо покращення якості регіональної політики в Україні.

Що потрібно робити?

Перше. Президенту потрібно спілкуватися зі своїми губернаторами. Рух в принципі пішов у правильному напрямі – 22 березня Володимир Зеленський почав проводити двічі на тиждень наради з головами ОДА та мерами міст з питань протидії поширенню коронавірусу. Це вкрай важливо.

Але не менш важливо, аби після коронавірусу голови ОДА не перестали спілкуватися з президентом. На жаль, до коронавірусу цей зв'язок був розірваний. І цим скористалися.

Впевнений, що якщо б президент спілкувався з очільниками областей, то ніколи б не постало питання відсутності в країні за десять місяців половини голів РДА. Президент дійсно швидко реагує на проблеми. Це видно. Головне – зуміти донести інформацію.

Друге. Негайно протягом одного-двох днів призначити керівників райдержадміністрацій в регіонах, які найбільше потерпають від коронавірусу. Кандидати є. Впевнений в цьому на 100%.

Третє. Протягом тижня призначити голів РДА в регіонах, де практично вони не призначені. Найстрашніша ситуація в Сумській, Чернігівській області, Луганській, Волинській та Київській областях.

Четверте. Протягом двох тижнів допризначити голів РДА в тих регіонах, де призначено як мінімум половину очільників райдержадміністрацій. Йдеться, зокрема, про Черкаську, Вінницьку, Кіровоградську та Харківську області.

П'яте. Протягом двох-трьох тижнів завершити призначення голів райдержадміністрацій в усіх областях та довести рівень призначень до 95%.

Шосте. Зробити відповідні організаційні висновки та зміни в вертикалі, що відповідає за кадрову політику на регіональному рівні в Офісі президента. Тому що так система далі працювати не може.

Сьоме. Розширити систему оцінювання голів обласних державних адміністрацій, про яку нещодавно було публічно оголошено, зокрема і на тих, хто відповідає за регіональну кадрову політику.

І останнє. Без призначень керівників РДА не буде ефективної боротьби з коронавірусом. Як і не буде правильно завершено реформу децентралізації, проведено скорочення та наступна ліквідація райдержадміністрацій. Не буде нічого путнього.

Тому що альтернатива вибудуваній вертикалі влади на місцях – хаос. Завжди.

Який на руку і вірусу, і нашому північному сусіду.

P.S. В цій статті не використано жодного інсайду чи будь-яку "закриту" інформацію. Всі висновки зроблені на підставі аналізу відкритих даних, доступних на сайті президента України www.president.gov.ua

Михайло Бно-Айріян, для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.