Зе!власти и административно-территориальное устройство. Основные вызовы

За турбоновинами січня з омано-іранським інцидентом, урядово-плівочною кризою та давосько-ізраїльським провалом якось непомітним стало відкликання Зе!командою змін до Конституції України.

Зміни стосуються адміністративно-територіального устрою.

У проєкті передбачалося, що на зміну державним адміністраціям прийде інститут префектів. А обласними бюджетами розпоряджатимуться не адміністрації, а обласні виконкоми. Замість районів вводяться округи з незрозумілими поки повноваженнями для окружних рад. А основні повноваження будуть зосереджені на базовому рівні – на рівні громад.

Цього не сталося. Введення в дію інституту префектів відтерміновується. Адміністрації зберігаються на невизначений термін.

Проте у Зе!команди є запасний варіант. У профільному комітеті вже проголосовано проєкт закону про внесення змін до закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Там вся суть у двох статтях.

Які дають Кабінету міністрів право формувати кордони базових адміністративних одиниць – громад. А Верховній Раді за поданням Кабміну дають право змінювати межі районів. А так як у нас є уряд і Рада "його величності", то фактично це формальна процедура.

Тобто у березні буде прийнято закон, за яким Україні наріжуть нову адміністративно-територіальну систему. І на основі нового територіального устрою вже й відбудуться місцеві вибори у жовтні.

І якщо не зміняться деякі правила гри у міжбюджетних взаємовідносинах, громада – держава чи громада – область, то ми у нові відносини перенесемо багато застарілих совкових проблем.

І проблеми ці не фінансового характеру. Це політичні проблеми.

Дивіться самі. Перше.

Що робити з ПДФО?

Якщо залишаться райони (або у подальшому округи), у районах будуть районні ради, а уся територія України матиме ОТГ – як наповнювати бюджети районів? Які у них повноваження? Які майнові комплекси? По ідеї треба вносити зміни до бюджетного кодексу у частині розподілу Податку на доходи фізичних осіб?

Один із стовпів міжбюджетних відносин це розподіл другого за обсягами надходжень податку в країні після податку на додану вартість – податку на доходи фізичних осіб. Зараз це 18%, які сплачують усі, хто офіційно працює в Україні.

Розподіляється він так: 60% залишається в громаді, 15% надходить до обласного бюджету і 25% перерозподіляється до Державного бюджету. Виключенням є Київ, де до Державного бюджету забирають 60%, а у міській скарбниці лишається лише 40% надходжень.

Логіка держави така: 25% цих бюджетних призначень акумулюється у державному бюджеті, щоб перерозподіляти через базові дотації між неспроможними бюджетами.

Адже маємо ситуацію, коли у якомусь райцентрі росла дитина. ЇЇ саджали на горщик в дитсадку, педіатр їй давав пігулку, вона ходила до школи, грала на скрипці в музичній школі чи била по м'ячу в ДЮСШ. А потім на крило – і летить в обласний центр чи до Києва, там вивчиться і назад додому не їде. Тож, за логікою, треба взяти частину її податку у великому місті та відправити назад у райцентр. Логічно? Так.

А тепер треба щось дати і на районний рівень з ПДФО. Значить, розщеплятися цей податок має по-іншому. Як? Хто це розраховуватиме? За якими критеріями чи формулами? Коли? І головне питання для місцевих: у кого заберуть? Ми підозрюємо, що в Об'єднаних територіальних громад.

Головний міжбюджетний совок в Україні

Великі міста мають перевагу перед малими громадами через принцип побудови міжбюджетних відносин. Так, у кожному обласному центрі є кілька закладів вищої освіти (ЗВО). Тисячі викладачів та співробітників отримують зарплату з державного бюджету чи від платних студентів. А ПДФО у розмірі 60% – сплачують у міський бюджет.

Те саме і студенти. Вони наче і не сплачують ПДФО, але уявіть: середня стипендія 1400 гривень. І в Харкові чи Одесі їх отримує десь 25-35 тисяч студентів. Це по 50 мільйонів щомісячної інвестиції у ці міста з державного бюджету. Бо тут в магазинах вони залишать гроші на їжу й одяг і в місцевих клубах витратять не тільки стипендію, а й те, що студенти з інших населених пунктів отримали від батьків з тих же райцентрів.

Якщо врахувати ще й іноземних студентів, то це сотні мільйонів гривень щомісяця. Університети на тлі спаду економіки в деяких обласних центрах стали бюджетоутворюючими підприємствами.

Те ж саме стосується й інших державних установ: поліції, судів, прокуратури, державних адміністрацій, військових частин.

Тобто, коли в місто заходять гусари, це добре не лише для дівчат, а й для бюджету.

А ще ж уявімо обласні структури, ті ж самі обласні ради. Їхні працівники отримують зарплати з обласного бюджету, а більшу частину ПДФО сплачують у міський бюджет.

Тобто великі міста мають сильніші бюджети за визначенням. Тому що у райцентрі немає закладу вищої освіти, апеляційного суду та обласної лікарні.

Щоб вирівняти ситуацію, до держави вилучається частина коштів з багатих місцевих бюджетів через так звану реверсну дотацію.

Реверсна дотація – це кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій.

При здійсненні вирівнювання враховується значення індексу податкоспроможності кожного конкретного бюджету.

Відповідно, більшість обласних центрів втрачають таким чином десятки чи навіть сотні мільйонів гривень.

Так, бюджет Дніпра через реверсну дотацію втрачає майже 883 млн грн, бюджет Львова – 591 млн грн, Харкова – 352 млн грн, Сум – 108 млн грн. Навіть найменший в Україні обласний центр, Ужгород, втрачає понад 95 мільйонів. Але постає питання: чи не демотивують ці вилучення міста збирати податки? Адже якщо ви більше збираєте, у вас більше і вилучають!

Усього держава таким чином вилучає у місцевих бюджетів 8,7 мільярда гривень, що складає аж 0,8% державного бюджету України. І це на швидкість, як кажуть, не впливає.

То чи потрібне таке знущання над бюджетами спроможних громад?

Натомість, обласним центрам накинули додаткові повноваження. Вони своїм коштом мають утримувати заклади професійно-технічної освіти. Маємо парадокс: наприклад, заклад профтехосвіти, розташований у райцентрі, який готує швачок, фінансується з обласного бюджету. Хоча його випускниці поїдуть працювати в обласний центр. Зате заклад з лісового господарства, розташований у місті, де лісом і не пахне, готує кадри для лісництв, а утримується міською владою.

Якщо під час заключного етапу реформи децентралізації не переглянути ці неузгодженості і вивихи, то ми просто відкладемо проблему, яка нас тягтиме назад.

Культурний парадокс

Але найбільшою проблемою в міжбюджетних відносинах у державі Україна є наступна.

Візьмемо галузь культури. Тільки у цій галузі у кожному обласному центрі є як мінімум: класичний театр, театр юного глядача, філармонія. Є дитяча, юнацька й обласна наукова бібліотеки. Є краєзнавчий музей, художній музей і кілька специфічних музеїв місцевих знаменитостей. Усі фінансуються з обласного бюджету.

А тепер уявімо, що ви житель райцентру за 100 кілометрів від обласного центру. Поїде ваша дитина у бібліотеку до обласного центру? Звичайно, ні. Туди ходитимуть мої діти. А платити за це будемо і я, і ви. А левову частку ПДФО бібліотекарі обласної бібліотеки (60%) заплатять у міський бюджет. Роблячи далекий райцентр біднішим, а моє місто – багатшим.

Те саме і з театром. Уся область складається, щоб я мав насолодитися постановою. Те саме і з музеєм. Це і є найбільшою бюджетною несправедливістю сучасної України. І давно назріло питання перерозподілу майна між обласною громадою і громадами обласних центрів.

Хтось із райцентру, коли везтиме дітей шкільним автобусом в обласний центр в Театр юного глядача, все одно буде змушений заплатити їм за квитки. То чому, питаю, жителям віддалених ОТГ треба платити двічі? Раз на утримання установи і раз – за квитки.

І це лише галузь культури.

В Сумах у обласному футбольному центрі "Барса" футболом займаються понад 600 дітей. І майже всі вони сумчани. А утримує їх уся область.

Так само і з державними установами. Ми усі складаємося на утримання національних опер: в Одесі, Львові, Києві. Усі вони фінансуються з державного бюджету. А зиск передусім отримують жителі цих міст.

Ми з вами утримуємо і знаменитий "Хор імені Верьовки", а співає він з "95 кварталом" на замовлення Коломойського. Може, хай би він утримувався коштом Києва та співав для Кличка?

Головне питання майбутнього року, коли ми запустимо децентралізацію остаточно: а чи не пора зробити так, щоб Львівську оперу утримував Львів, і голова за це боліла у Садового? А за ТЮГ в Сумах – у міського голови Сум і місцевих депутатів?

А сотні, повторюю, сотні мільйонів гривень, що вивільняться в обласних бюджетах, можна було б запустити на інфраструктурні проєкти в інтересах жителів усієї області?

І знову ж, у такому разі нам не потрібно буде триматися за таку дикість, як реверсна дотація.

Якщо ми змінюємо територіальний устрій, то, може, "причепом" і змінимо щось у міжбюджетних відносинах, які заякорили нас у совку?

Віктор Бобиренко, для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.