Реформа государственной службы: что сделано, что провалено и как двигаться дальше?

Останнім часом знову почали лунати заклики скасувати новий закон "Про державну службу". Цей закон важко проходив через Кабмін та Верховну Раду, важко впроваджується, і тепер знову став небажаним для деяких політиків. Спробуємо з'ясувати, чому?

Історія реформи держуправління

Схвалення закону "Про державну службу" 10-го грудня 2015 року дало старт більш комплексній і складній реформі в Україні – реформі державного управління (РДУ, європейці називають цю сферу реформою публічної адміністрації).

Власне реформа державної служби є одним із 6 основних напрямків цієї комплексної реформи:

• державної служби,
• державного стратегічного планування,
• реформа органів виконавчої влади,
• надання адміністративних послуг,
• електронного урядування,
• публічних фінансів.

Проект нового закону "Про державну службу" був розроблений ще в 2014 році групою експертів, які подали його до розгляду та доопрацювання в Національне агентство з питань державної служби.

Зрештою, після тримісячного марафону дискусій, двох сесій обговорень і консультацій із європейськими експертами проекту Sigma законопроект наприкінці 2014-го року був поданий на розгляд Кабміну.

Після 3 місяців "гуляння" коридорами КМУ і без змін в кінці березня 2015 року Кабмін подав цей закон на розгляд ВРУ.

Спротив системи змінам в державному секторі на цьому тільки починався.

Політикам цей закон не подобався, тому що забороняв безпідставно звільняти державних службовців і призначати без конкурсу та хоч якоїсь перевірки компетентності на "хлібні" посади своїх кандидатів.

Державним службовцям він теж не подобався, тому що вводив поняття "компетентності" і систему щорічної оцінки результатів діяльності, обмежував премії (цю норму, до речі, політики досі ніяк не введуть в дію), і вводив можливість посісти вакантну посаду на державній службі тільки через відкритий конкурс (державні службовці відкритих конкурсів досі бояться).

Причому конкурси на "найжирніші" посади державної служби категорії "А" має проводити спеціально створена Комісія вищого корпусу державної служби, третину якої складають представники неурядових організацій (автор, між словом, є чинним членом Комісії від РПР).

До речі, Комісія вищого корпусу теж була не до вподоби політикам. Не даремно чинний поки що Кабмін не оголошував конкурси на більше, ніж 40 вакантних посад категорії "А", частина з них – дуже "хлібні". Очевидно, тому, що ніхто не міг гарантувати "потрібний" результат і забезпечити "потрібне" рішення Комісії вищого корпусу. Раніше, до реформи, такі питання вирішувались політиками завжди кулуарно.

Отже, після 17 разів голосування в першому читанні, більше 1500 поправок від депутатів, декількох голосувань в другому – і 10 грудня 2015 року новий закон "Про державну службу" був схвалений Верховною Радою практично без концептуальних втрат.

Ми, експерти, думали, що на цьому наша місія щодо реформи закінчилась. Рано раділи: на черзі були 30 підзаконних актів до закону. Серед них – порядок проведення конкурсів, порядок обрання представників громадських організацій до Комісії вищого корпусу, концепція запровадження посад фахівців з питань реформ тощо.

До чого все це – новий закон "Про державну службу" не писався в кабінетах чиновників та політиків, а готувався експертами та найбільш "просунутими" на той час урядовцями, узгоджувався із провідними міжнародними фахівцями і програмами. Він є абсолютно європейським. Звичайно, він має недоліки, які в тому числі виявились, оскільки в нашому "токсичному" середовищі європейські норми та принципи діють не зовсім так, як у Європі.

До слова, законодавчий реформаторський запал щодо реформи державного управління минулої влади на тому і закінчився.

Не вступили в дію із різних причин розроблені законопроекти "Про Кабінет міністрів України", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про адміністративну процедуру" та новий Регламент КМУ. Всі – не менш революційні, ніж закон "Про державну службу".

Ці нормативні акти "чомусь" не сподобались чи то президенту, чи то народним депутатам, чи міністрам. Чи всім разом взятим.

Як би там не було, реформа державного управління з 2017 року різко загальмувала. Вірніше, гальмували 4 із 6 напрямків реформи.

За оцінками експертів РПР, реформа державної служби виглядає доволі успішно порівняно із іншими напрямками реформи державного управління.

Станом на кінець 2018 року виконано 74,5% заходів Стратегії РДУ за напрямком "Державна служба і управління людськими ресурсами" із тих, що мали бути виконаними на цей час. Для порівняння – напрямок "Стратегічне планування і координація політики" – 41,7%, "Реформа Уряду і Центральних органів виконавчої влади" – 37,5%, "Адміністративні послуги та процедури" – 39,3%. А "чемпіоном" є напрямок "Електронне урядування та розвиток відкритих даних" – 90,5% виконання запланованих заходів.

Шостий напрямок – "реформа публічних фінансів", за який відповідає Мінфін, – експертами не оцінювався, але за інформацією, справи там теж не райдужні.

Незважаючи на те, що програма SIGMA у 2018 доволі низько оцінила стан державного управління в Україні (середній бал за напрямками 2,3 за шкалою від 0 до 6), і низьку оцінку нашим держаним інституціям традиційно дає рейтинг Давоського форуму (118 місце в рейтингу із 137 країн – це "перемога"?), представники влади на всіх майданчиках звітували про небачені "успіхи" реформи (власне, як багатьох інших реформ).

Але, і в порівняно успішній реформі державної служби є проблеми і недоліки, виявлені за час її впровадження.

Проблеми і недоліки реформи державної служби

1. Перше – складність звільнення недолугих державних службовців.

Законодавство дає наступні підстави для звільнення:

• дисциплінарні порушення, порушення присяги і порушення закону "Про державну службу",
• двічі підряд негативна оцінка за результатами щорічного оцінювання роботи держслужбовців (перша – за результатами звітного року, і друга – через три місяці "на виправлення").
• І, звичайно, рішення суду за кримінальними справами.

Звільнення держслужбовців категорії "А" обов'язково погоджується із Комісією вищого корпусу.

Проблема не стільки в складності звільнення. На мою думку, законних підстав достатньо – ними просто не хочуть користуватись. Проблема в тому, що політики хочуть мати право свавільного звільнення підлеглих, коли на те є підстави, і коли їх фактично немає.

Проблема також в тому, що право свавільного звільнення державних службовців в минулому призвело до фактично повної деградації державної служби за останні 10-15 років до вступу в дію нового закону.

У ситуації, коли уряди в нас змінювались кожні 1,5-2 роки, а кожний міністр призначав на керівні посади "своїх", щоб контролювати "грошові потоки", це призвело до того, що зрештою на держслужбі залишились три категорії працівників:

1. "свої", завдання яких "заробляти" для себе і своїх патронів;
2. "досидіти до пенсії і не висовуватись";
3. невеликий прошарок справжніх професіоналів, але які "вижили" на державній службі за принципом "не висовуватись і робити, що скажуть".

Таку класифікацію державних службовців дав мені ще наприкінці 2014-го року тодішній міністр інфраструктури Андрій Пивоварський, який на собі відчув всю "прєлєсть" інструментів саботажу і спротиву змінам у міністерстві.

Звичайно, новопризначений міністр має мати право відмовитись від співпраці із державним секретарем міністерства з різних причин, в тому числі психологічної несумісності –компліментарність ще ніхто не скасовував. Експерти кажуть – ОК, але конкурс на посаду має проводити незалежна від нього комісія, яка має фах та спроможність оцінити належним чином компетентності кандидатів та запропонувати міністру на вибір не більше трьох переможців (чинна редакція закону пропонує одного переможця конкурсу). Такими є і європейські принципи.

До того ж для міністрів є посади радників, яких він може призначати і звільняти на свій розсуд.

Щодо інших державних службовців категорій "Б" та "В" виходом може бути перехід на індивідуальні контракти та введення поняття тимчасових контрактів для членів тимчасових проектних груп – розширення категорії працівників на державній службі за тимчасовими контрактами.

2. Друга проблема – заробітні плати на державній службі.

Трохи історії. Коли ми починали впроваджувати реформу, чинні державні службовці завжди говорили: "Підвищіть нам зарплати, і ми будемо ефективно працювати". Власне, в цій області склались два міфи: 1 – на державній службі низькі зарплати і 2 – високі зарплати чи премії стимулюють ефективно та результативно працювати.

В 2014-2016 роках посадові оклади державних службовців були дійсно відносно невисокими, але керівники державних органів мали право (і досі мають) необмежено нараховувати премії та так звані стимулюючі надбавки, правда, в межах фонду оплати праці. Тому в державних органах штучно тримають багато вакансій.

В 2017-2018 роках заробітні плати державних службовців категорій "Б" та "В" значно зросли і наразі є паритетними із приватним сектором, а зарплати на посадах фахівців з питань реформ – навіть вищі. Зарплати вищого керівництва державної служби (категорія "А") ще нижчі за ринкові, але різниця вже не така разюча.

Чи збільшилась при цьому ефективність роботи державних службовців? Питання риторичне.

Щодо преміювання державних службовців ситуація залишається невирішеною. Наразі премії та стимулюючі доплати

1. не виплачуються за дійсно ефективну та якісно виконану роботу;
2. нараховуються на розсуд керівника.

Тут не обійдешся без класифікації посад державної служби, адекватних посадових окладів, обмеження преміальних та стимулюючих виплат (не більше 20%-30% від посадового окладу) та чіткої прив'язки системи преміювання до ефективності та результативності роботи працівників.

Щодо матеріального стимулювання взагалі– є сумніви, що премії стимулюють до більш якісної та ефективної роботи. Але це – тема для більш широких дискусій.

Важливість комплексних змін

На завершення – експерти та Національне агентство з питань державної служби підготували зміни до закону "Про державну службу" які пропонують вирішення зазначених та інших виявлених проблем із реалізацією реформи.

Але реформа державної служби не може бути успішною, коли є неуспішними інші напрямки реформи державного управління. Реформувати одночасно треба і державні інституції, і старі бюрократичні процеси. І змінювати/навчати/розвивати людей, які перебувають на державній службі. Ці три недореформовані напрямки разом складають неефективну, непрозору та забюрократизовану пострадянську культуру державної служби.

На жаль, за 5 років реалізації реформи держуправління реформа так і не отримала ані якісного та відповідального лідерства (а за ці роки за реформу відповідали і віце-прем'єри Зубко та Климпуш-Цинцадзе, і міністр КМУ Саєнко), ані якісного менеджменту.

Об'єктивно, Секретаріат Кабміну свою частину роботи над реформою за напрямками реформування уряду та органів виконавчої влади і державного стратегічного планування за великим рахунком провалив.

Реформа буде успішною, якщо вона стане ключовою для наступного уряду, і вона нарешті отримає як справжнього фахового лідера, так і належний менеджмент, для яких виконання запланованих заходів із реалізації реформи на менше, ніж 80%, буде управлінською катастрофою.

Без цієї реформи всі інші (або майже всі) реформи в Україні приречені на провал.

Сергій Сорока, спеціально для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.