Косметический ремонт общественных советов, или Как (не)изменить правила игры

Громадяни мають право брати участь у формуванні державної політики у різних сферах – це один з принципів демократичної держави, закріплений у Конституції.

Найпоширенішим варіантом такої участі є громадські ради, створені при міністерствах та інших органах виконавчої влади – агентствах, інспекціях, службах, Раді міністрів АРК та місцевих державних адміністраціях.

Типове положення про діяльність громадських рад затверджене у 2010 році і давно потребує оновлення.

3 грудня 2018 року Міністерство юстиції України запропонувало нову редакцію документу. Що коригують такі зміни – далі за текстом.

Громадські ради при держорганах є консультативно-дорадчими органами, створеними для сприяння участі громадян у формуванні та реалізації державної політики. Та де-факто вони цього не роблять через відсутність дієвих інструментів.

Перші громадські ради створювалися ще з початку 2000-х років, але процес рідко супроводжувався системністю та прозорістю.

Чинний порядок створення та діяльності громадських рад централізовано визначили постановою Кабміну № 996 від 3 листопада 2010 року, яка містить зокрема Типове положення про громадську раду.

В цілому цей позитивний крок створив і низку проблем: невизначену граничну кількість членів громадської ради та її розмиті повноваження.

Тоді громадяни брали участь у громадських радах для статусу та окремих привілеїв, пов'язаних, знову ж таки, зі статусом. А держоргани використовували громадські ради для беззастережного схвалення з боку громадськості власної діяльності та ініціатив (відомий радянський "одобрямс").

Після Революції Гідності старі громадські ради розпустили окремо виданою постановою Кабміну, а склад нових обмежили 35 членами.

Проте можливості для "рейдерства" громрад залишилися, а їхні повноваження звужені до мінімальних. Та їх достатньо, щоб декларувати: є механізм, який залучає громадянське суспільство до формування державної політики.

То що пропонує Мін'юст у своєму проекті нового Типового положення про громадські ради?

Оновлені повноваження – під шаблон?

• По-перше, проект пропонує трохи розширити повноваження громадських рад. Це стосується експертно-аналітичної діяльності.

Громради подаватимуть на розгляд держоргану аналітичні матеріали та результати досліджень відповідних політик, створюватимуть дискусійні платформи – зокрема, електронні.

Та незрозуміло: що раніше заважало громадським радам це робити? Чинне Типове положення затвердили у 2010 році, коли українці вже користувалися інтернетом. У 2019 році створення е-дискусійних платформ виглядає запізнілим кроком. Чи Мін'юст очікує, що громадськість створить для себе окремий Facebook? 

• По-друге, громадські ради позбавили повноважень організовувати та проводити публічні заходи.

Наприклад, для обговорення актуальних питань розвитку галузі чи адміністративно-територіальної одиниці.

Звісно, створення умов для роботи ради – це завдання органу, при якому її створено, і проведення таких заходів – це витрачання ресурсів. Втім, публічне обговорення проблем громади – це теж один з кроків їхнього вирішення.

• По-третє, проект пропонує визначити, що пропозиції громадської ради розглядаються органом у встановленому порядку.

Проте цей порядок встановлюватиме сам держорган, проект не містить жодної деталізації щодо нього. Але вона потрібна, бо один з найважливіших механізмів впливу громадської ради – це розгляд її пропозицій.

Сьогодні нагальним питанням у діяльності громадських рад є наділення їх дієвими повноваженнями контролю держоргану. Важливо деталізувати механізми:

• контролю;
• залучення громадськості до дисциплінарних проваджень щодо державних та інших службовців;
• встановлення прозорого та зрозумілого порядку чи обов'язку врахування державними органами пропозицій громадських рад.

Члени громадських рад не завжди розуміють основні завдання та специфіку своєї роботи. Бо здебільшого вона полягає у волонтерській (безоплатній) експертній роботі з підготовки пропозицій та зауважень щодо напрямків реалізації державної політики.

Ценз для входження – чи достатній?

Проект вводить ценз для входження у громадські ради. Передбачається: якщо громадська або релігійна організація, ЗМІ делегує представника до ради, вона повинна щонайменше півроку працювати у певній галузі чи на конкретній території. І це треба підтвердити результатами діяльності.

Аналогічна вимога і до самих представників організацій, а ще – підтвердження фаховості відповідною освітою, науковим ступенем, публікаціями та дослідженнями.

Чому обрано строк у шість місяців – невідомо. Для дорадчих структур окремих держорганів законами встановлені інші строки.

До прикладу, для входження до громадської ради Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Рад громадського контролю Державного бюро розслідувань (ДБР) та Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) профільні закони встановлюють необхідність здійснювати діяльність у відповідній галузі не менше двох років.

Звісно, для входження у громради за чинним Типовим положенням жодних критеріїв немає, та існує практика: громадські організації-одноденки входять до громадських рад різних рівнів, тому навіть мінімальне відсіювання здатне підвищити експертність громадських рад.

Втім, тут є і позитивна зміна, запропонована проектом – подання кандидатами до громадських рад мотиваційних листів, де треба вказати бачення діяльності ради.

Доцільною також є пропозиція відхилення кандидатур, поданих пов'язаними інститутами громадянського суспільства. Це такі, що мають одного й того ж керівника або членів керівних органів.

Ще вісім років тому директорка фонду "Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва Ірина Бекешкіна відзначала порушення принципу "один представник від одного інституту громадянського суспільства" – коли від імені організації, що існує лише на папері, висувають кандидатів – членів однієї організації.

"От вам і рейдерська схема – зареєструвати якомога більше громадських організацій, а далі можна покрити уповноваженими представниками хоч усю країну", – зазначала вона.

Ця схема існує досі – дві особи можуть створити величезну кількість громадських організацій, вигадати для них діяльність та делегувати себе або наближених осіб до громадських рад і таким чином отримати більше голосів.

Загалом з пропозиціями Мін'юсту щодо цензу для входження до громадських рад можна погодитися.

Електронне голосування – не для кожного

Зміни до положення зачіпають ініціативні групи, що створюються для відбору учасників до рад. Загалом запропонована міністерством деталізація додає прозорості, та суперечливою зміною є додатковий до установчих зборів спосіб формування громадських рад.

Абсолютно новий шлях, що передбачає рейтингове електронне голосування. І саме до нього багато запитань.

• Питання перше. За чинним положенням, установчі збори визначають кількісний склад громадської ради на власний розсуд, але не більше 35 осіб. Проектом Типового положення запропоновано: якщо подано 35 кандидатур або менше – всі особи вважаються обраними до громадської ради без голосування.

Тобто громадська рада у будь-якому випадку, за наявності достатньої кількості кандидатів, складається з 35 осіб. Це стосується і офлайн-обрання на установчих зборах.

З одного боку, це корисна уніфікація – раніше установчі збори самі визначали кількісний склад громадської ради, є випадки складу рад з 10-15 членів.

Тут не можна казати про користь рад з 35 осіб, але на цьому етапі існування нашої держави будь-яка уніфікація правил та процедур збільшує стабільність та передбачуваність у діяльності органів влади.

Та чому визначили саме 35 осіб? Кількість порівняно велика, проте до 2015 року граничну кількість членів громрад взагалі не обмежували і окремі громради мали членами 200 осіб.

Можна припустити: кількість у 35 осіб встановлена, щоб всі "потрібні люди" залишилися в статусі "обраних", причому від громадськості.

Ризик – це відсутність відповідальності за прийняття рішень, бо колегіальність її розпорошує, і чим більше людей залучається, тим відповідальність менша.

Досвід показує, що 15 і максимум 20 осіб цілком достатньо для репрезентативності й ефективного розподілу роботи серед членів громради.

• Питання друге. Проектом запропоновано таке формулювання:

"Рейтингове електронне голосування відбувається із використанням інформаційно-комунікативних технологій у тому числі за допомогою засобів Інтернету (через офіційний веб-сайт органу) у порядку, визначеному органом".

Очевидна проблема: окрім інтернету, незрозумілі інші технології для обрання членів. Викликає сумнів і доцільність визначення порядку проведення рейтингового е-голосування самим державним органом.

В Україні щонайменше 70 центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) та більше 500 місцевих держадміністрацій. Скільки органів – стільки ж можливих варіантів порядку проведення голосування.

Кабмін лише б спростив для всіх процедуру, якби створив єдиний веб-портал для голосувань з обрання складу громрад усіх рівнів, а також затвердив єдиний порядок проведення таких голосувань.

А сама процедура повинна включати перевірені методи ідентифікації осіб через електронний цифровий підпис або BankID, аби не вдаватися до сумнівної ідентифікації за електронною поштою та номером телефону.

• Питання третє. Проект визначає, що електронне голосування щодо формування складу громради при ЦОВВ здійснюється громадянами незалежно від місця проживання.

А таке ж голосування щодо складу ради при обласних та міських (яких в Україні всього дві – Київська та Севастопольська) держадміністраціях – здійснюється мешканцями відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Щоправда, автори проекту в тексті "забули" Раду міністрів АРК та районні (зокрема в містах) держадміністрації.

І як технічно визначити місце проживання особи, яка голосує? Та чи потрібно обмежувати голосування лише жителями відповідної місцевості?

Логічно було б усім бажаючим надати можливість "активного виборчого права" при формуванні громрад. Тим паче, що місцеві держадміністрації – це не органи місцевого самоврядування, а лише уособлення держави на місцях.

Здійснення державної політики може і має бути предметом інтересу будь-якого громадянина, на відміну від місцевого самоврядування, яке стосується тільки членів територіальної громади.

Сьогодні деякі органи влади виявили ініціативу та запровадили електронне голосування у процесі обрання громради. Тільки у гібридній формі – для проведення самого процесу інтернет-голосування, у засіданні установчих зборів оголошується перерва на одну добу, наступного дня члени збираються і оголошуються результати голосування.

Новостворене Міністерство у справах ветеранів вже впроваджує цю технологію, хоча вона і суперечить чинній редакції Типового положення про громраду.

Висновок наступний: після вирішення проблем організації е-голосування та його апробації доцільно запровадити виключно електронну процедуру формування складу громрад без проведення установчих зборів і витрат на їх організацію та проведення.

Що насправді варто змінити?

Як бачимо, системних змін не пропонують – у проекті є положення, продиктовані вимогами часу, як-от електронне голосування. Проте запропонований механізм не додає визначеності – е-голосування не обов'язкове, а порядок його проведення кожен орган встановлює за власним бажанням.

Позитиви проекту – це уточнення щодо залучення експертів, можливість дистанційної участі у засіданнях громрад, ценз для участі.

Проблема проекту – обмежені повноваження громрад.

Після Революції Гідності вже маємо гарні приклади Рад громадського контролю при НАБУ та ДБР, Громадської ради при АРМА, які передбачені відповідними законами, – вони принаймні намагаються здійснювати не формальний, а реальний контроль.

Як мінімум, ради при цих органах делегують своїх представників до дисциплінарних комісій. Це значний вплив на якість державної служби, який забезпечує її підзвітність та зменшує прояви тиску керівників на підлеглих.

Та держава не поспішає застосовувати позитивний досвід таких рад і поширювати його на всі органи громадського контролю за діяльністю виконавчої влади. У свою чергу, пропонується непоганий, але суто "косметичний ремонт" повноважень громрад.

Степан Золотар, спеціально для УП