Борьба с коррупцией: не знаем, куда двигаемся

Кожна держава з метою реалізації своїх функцій формує десятки державних політик, однією з яких є антикорупційна.

Вона, як і економічна, соціальна, екологічна, будь-яка інша державна політика, повинна бути спрямована на вирішення актуальних проблем у цій сфері, мати чітко визначені цілі, зрозумілі заходи для досягнення цих цілей, чіткий розподіл відповідальності за виконання цих заходів і календарний план їхньої реалізації.

За відсутність антикорупційного "мозкового центру" – органу, який виробляє антикорупційну політику – українську владу неодноразово критикували експерти міжнародних організацій, рекомендуючи створити окремий відповідальний орган, як це визначено міжнародними стандартами.

Після Революції Гідності ці заклики міжнародників були почуті: у жовтні 2014 року Верховна Рада прийняла закон, який передбачав створення такого органу – Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК).

Про те, що НАЗК має перевіряти декларації і контролювати врегулювання конфлікту інтересів, говорять значно більше, ніж про менш помітну, але не менш важливу функцію.

Саме на Агентство як ключовий аналітичний центр покладено функцію формування і реалізації антикорупційної політики.

НАЗК і формування та реалізація антикорупційної політики

Чи ефективно виконує НАЗК цю функцію?

Усім у цивілізованому світі, хто так чи інакше залучений до розробки державних політик, точно знайоме поняття "циклу політики".

Будь-яка державна політика є циклічною: необхідно визначити певну проблему, поставити її на порядок денний, визначити різні альтернативи її вирішення, обрати одну із них та прийняти рішення про її реалізацію, впровадити відповідну політику та оцінити її результати.

Оскільки впровадження політики ніколи не вирішує усіх існуючих проблем (а інколи може призвести до виникнення нових), то час від часу розпочинається новий цикл.

Так мало би відбуватися і з антикорупційною політикою: спочатку – визначити ключові проблеми, які призводять до незадовільно високого рівня корупції в державі, сформулювати вирішення цих проблем, впровадити відповідні заходи та оцінити, наскільки вони були дієвими і чи призвели до очікуваних результатів, а далі, на основі результатів аналізу, визначити нові засади антикорупційної політики.

Чи так відбувається в дійсності? На жаль, ні. І це чітко видно на прикладі ключового документа, – загальнодержавної Антикорупційної стратегії, яку має розробляти НАЗК і ухвалювати Верховна Рада.

У фокусі: Антикорупційна стратегія

Після вичерпання строку дії Антикорупційної стратегії 2014-2017 чергова Стратегія мала би бути розроблена на основі аналізу проблем, оцінювання альтернатив політики та обрання найбільш релевантних із них.

Передувати цьому мала оцінка виконання попередньої стратегії, проведення аналітичних досліджень та соціологічні опитування.

Агентство розробило проект цього документа восени 2017 року – і він одразу наразився на жорстку критику як національних, так і міжнародних експертів.

Йшлося насамперед про те, що він розроблявся без належного публічного обговорення, не враховував рекомендації фахівців, результати аналітичних досліджень та якісні і кількісні дані про стан корупції.

Частина сфер публічного сектору, як-от сектор безпеки і оборони, митниця та податкові органи, подальше реформування системи публічних закупівель тощо (які, відповідно до проведеного соціологічного дослідження, вважаються уразливими до корупції) залишились без належної уваги.

НАЗК обмежилось одним-двома заходами щодо деяких з цих сфер, але вони зазначені настільки узагальнено, що навряд чи взагалі могли бути реалізовані на практиці.

Частина заходів відверто не відповідають нинішньому стану корупції в державі.

Наприклад, НАЗК пропонувало протягом наступних трьох років опікуватись питаннями прийняття подарунків суддями і прокурорами або питаннями діяльності Громадської ради доброчесності, наче ці питання є проблемами найбільш актуальними і лише їхнє розв'язання заважає Україні суттєво знизити рівень корупції.

Водночас ігноруються більш небезпечні схеми в тих же сферах: коли прокурори як частину отриманої неправомірної вигоди за незаконні дії під час розслідування кримінальних проваджень передають своїм керівникам в узгодженій "корупційній вертикалі" або коли до Верховного Суду обирають заздалегідь узгоджених кандидатів, незважаючи на обґрунтовані протести Громадської ради доброчесності.

В проекті Антикорупційної стратегії проглядається суто "інструментальний" підхід до антикорупційної політики, коли не враховується попередній досвід, не приділяється належна увага політичному контексту та ризикам, які з нього випливають.

За таких обставин шанси на успішну реалізацію такої Антикорупційної стратегії і отримання належних результатів наближаються до нуля.

Негативну оцінку проекту Антикорупційної стратегії висловили і парламентарі народні депутати, розглянувши його на засіданні профільного комітету ВР.

Зрештою, вони рекомендували відправити цей документ на доопрацювання. Проте він досі перебуває у парламенті, й ніякого рішення щодо нього не прийнято.

Вочевидь, НАЗК не сильно стурбоване цією ситуацією і робить вигляд, ніби взагалі немає проблеми у відсутності актуальної Антикорупційної стратегії в державі, яка перебуває чи не на останньому місці в Європі за рівнем корупції.

Яка ціна відсутності Антикорупційної стратегії?

Насамперед, за відсутності антикорупційної стратегії ті антикорупційні заходи, які здійснюються міністерствами, іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, реалізуються в різнобій.

Як в оркестрі, де один музикант виконує "Оду до радості" Бетховена, інший – "Маленьку нічну серенаду" Моцарта, третій – одну із симфоній Берліоза, а диригент в той самий час очікує від оркестру виконання "Угорського танцю No. 5" Йоганнеса Брамса.

Виходить не музика, а какофонія.

Так само відбувається із тим, як державні інституції виконують різні антикорупційні заходи: одна намагається охопити цими заходами усі сфери повноважень певного органу, друга визначає і реалізує пріоритети лише в певних сферах, третя впроваджує лише посилення контролю та жорсткіше регулювання, а четверта – силується досягти вищого рівня прозорості.

У разі впровадження одних заходів за рахунок інших постійно виникають "перекоси", а така незбалансованість ще більше погіршує ситуацію.

Дослідження переконують, що погано продумана, фрагментарна або непослідовна антикорупційна політика може призвести до негативних наслідків, і не лише у вимірі корупції, а й якості врядування загалом.

Фактично діяльність НАЗК і призвела до ситуації, коли різні інституції втілюють антикорупційні заходи або заходи, які вони вважають антикорупційними, не ґрунтуючи їх на загальних принципах, уникаючи співпраці і взаємодії з іншими суб'єктами запобігання і протидії корупції.

Координувати таку діяльність неможливо. Отже, маємо ситуацію, знайому з відомої байки "Лебідь, Щука і Рак".

НАЗК в аспекті антикорупційної політики опікується не лише розробкою політики, її впровадженням та координацією її втілення. Є й низка інших функцій: підготовка законопроектів, проведення антикорупційної експертизи проектів законів і просування її висновків, підготовка щорічної доповіді про стан реалізації антикорупційної політики.

Але стан виконання цих функцій є не кращим. Розроблені НАЗК в кулуарний спосіб поодинокі законопроекти важко назвати якісними.

За весь період своєї діяльності НАЗК провело на основі застарілої методології антикорупційну експертизу лише 23-х законопроектів. А затвердило власну методологію проведення таких експертиз тільки наприкінці 2018 року.

У проекті підготовленої НАЗК щорічної доповіді за 2017 рік навіть не згадано про такі важливі негативні події в антикорупційній сфері, як запровадження електронного декларування для громадських активістів або спроби підірвати незалежність НАБУ тощо.

Не кажучи вже про заходи, які мало б запропонувати НАЗК з метою виправлення ситуації.

Перезавантаження

Як перетворити НАЗК на спроможний центр вироблення дієвої політики боротьби з корупцією?

З огляду на те, що нинішнє керівництво показало свою неспроможність налагодити роботу Агентства у цьому напрямі та має сумнівну незалежність, якщо згадати заяви викривачів – працівників самого НАЗК, слід замислитися над сукупністю об'єктивних і суб'єктивних факторів, які сприяли цьому.

Ймовірно, колективна форма керівництва цим органом за умови політизованого процесу обрання на посади членів НАЗК не виправдовує себе.

Так чи інакше, очевидно, що Агентство має бути повністю перезавантажене.

Нове керівництво має бути обране на новому конкурсі спеціальною комісією за участі міжнародних експертів.

А вже після цього Агентство необхідно наповнити штатом компетентних фахівців, які розумітимуться на питаннях публічної політики та матимуть змогу формувати і втілювати загальнодержавну політику запобігання та протидії корупції.

Дмитро Калмиков, Антон Марчук, Микола Хавронюк, спеціально для УП