Конституцию Украины на референдум: почему Венецианская комиссия против?

З початком осені та нового політичного сезону в Україні, який охоплюватиме дві виборчі кампанії 2019 року, хотілося б почути нові ідеї від політиків, що готуються до змагань за голоси виборців.

Проте наразі чуємо переважно гасла, думки й заклики, які вже звучали раніше.

Найулюбленіша тема українських політиків напередодні виборів – бажання вкотре переписати Конституцію України.

Може, якось забулось? Спробуємо нагадати.

Наприклад, від найбільш рейтингового кандидата в президенти почала звучати ідея про те, що ухвалювати Конституцію "потрібно не в парламенті, де сидить частина тієї мафії, з якою люди борються багато років", а на всенародному референдумі.

"Основним нововведенням нової Конституції має стати право народу дочасно прибирати неефективну та корумповану владу. А люди отримають право за власною ініціативою проводити референдуми та за їхньою допомогою контролювати політиків і притягувати їх до відповідальності", – переконана Юлія Тимошенко.

Ці пропозиції складно назвати новаторськими. Більш того, певні ризики від подібних ініціатив свого часу досить критично оцінювали експерти-конституціалісти.

Повернемося на 10 років назад, коли під час парламентської кризи президенту Віктору Ющенку запропонували прийняти нову Конституцію, про що він згадував у нещодавньому інтерв’ю УП.

Тоді, в червні 2008 року, Венеціанська комісія Ради Європи прийняла висновок стосовно проекту Основного закону, опрацьованого групою фахівців.

На думку комісії, не є зрозумілим, чому було обрано саме підхід розробки нового тексту Конституції держави повністю, хоча зміни могли бути внесені до чинного документу.

Також комісія підкреслила, що конституційна стабільність є важливим фактором стабільності країни в цілому, а тому нова Конституція не може прийматись як "оперативне втручання" ("a quick fix") з метою вирішення поточних політичних проблем.

У юридичної спільноти в Україні виникають припущення, що ідея нової Конституції може бути засобом ухилення від конституційних вимог стосовно внесення змін до Основного закону.

Зокрема, "всенародне схвалення" дозволяє внести туди будь-які зміни, оминаючи парламент, який нині має затвердити їх двома третинами від свого складу.

Адже зібрати конституційну більшість голосів у Верховній Раді під потрібні поправки складно було навіть за часів Леоніда Кучми, тож відтоді ця норма – як кістка в горлі для багатьох політиків.

Зважаючи на позицію Конституційного Суду, який підтвердив, що для ухвалення нової Конституції процедура внесення змін до чинної Конституції має бути додержана, раніше Венеціанська комісія висловлювала думку, що ризик неконституційного ухвалення нової Конституції є незначним.

Проте в подальшому "незначний ризик" станом на 2008 рік дещо посилився внаслідок прийняття сумнозвісного закону "Про всеукраїнський референдум".

У висновку Венеціанської комісії стосовно цього закону, затвердженому в червні 2013 року, відзначені проблеми у зв’язку з проведенням референдумів.

Так, майже необмежений масив питань, які можуть виноситися на референдум, є проблематичним з погляду міжнародних стандартів. Адже референдуми, наприклад, не можуть використовуватися з метою зведення нанівець конституційно закріпленого поділу влади.

Комісія відзначила, що закон "Про всеукраїнський референдум" не містить жодних запобіжників проведення референдуму з питань, вирішення яких віднесено Конституцією до повноважень президента чи парламенту, зокрема, щодо призначення чи звільнення вищих посадовців.

Однак, на думку Венеціанської комісії, найбільш проблемні положення цього закону якраз стосуються можливості проведення референдуму за народною ініціативою щодо нової Конституції або змін до неї, що дозволить оминути вимоги прийняття відповідного рішення конституційною більшістю в парламенті.

Тож Венеціанська комісія висловила глибоке переконання в тому, що подібний сценарій значно зашкодить конституційній стабільності та легітимності влади в Україні.

Мої власні (хоч і нерепрезентативні) дослідження серед вузького кола колег-правників показують, що загалом твердження політиків про недосконалість чинної Конституції і про нагальну необхідність внесення змін до неї є, м’яко кажучи, мало обґрунтованими.

Звісно, немає межі досконалості, скажете ви.

Утім, як справедливо відзначає Венеціанська комісія, навіть найдосконаліший конституційний текст не може забезпечити стабільності та демократичного розвитку суспільства за умови відсутності необхідної політичною волі, побудови системи законодавства відповідно до демократичних стандартів та ефективної системи стримувань і противаг, яка становить основу імплементації Конституції.

Цю думку в Страсбурзі вирішили повторити в грудні 2015 року. Спираючись на той аналіз дій українських політиків, що був зроблений фахівцями стосовно проекту Конституції України 1996 року, а також щодо поправок до Основного закону, пропонованих у 2004 році, проекту нової Конституції зразка 2008 року та становлення Конституційної Асамблеї в Україні 2011-го.

Тож шановним політикам варто знайти в собі волю дотримуватися та виконувати Конституцію, а не закликати до її докорінної зміни чи заміни.

Бо не лише видимі політичні кризи, а й такі наміри "перелопатити" Основний закон, як бачимо, вважаються фахівцями Венеціанської комісії серйозним чинником державної нестабільності.

Вадим Галайчук, партнер Hillmont Partners, адвокат

Спеціально для УП