Реформа правосудия в Украине: прогресс есть

"Человеческий прогресс не является ни автоматическим, ни неизбежным. Каждый шаг к правосудию требует жертв, страданий и борьбы, неутомимых усилий и страсти преданных людей" (Мартин Лютер Кинг-младший).

В середине 2010 года Украина, будучи инвалидом из-за отсроченных реформ, слабых институтов власти и нехватки квалифицированных специалистов, оказалась на обочине интеграции в региональную и глобальную экономику.

Чтобы облегчить инклюзию, Украина начала со значительных институциональных реформ.

На тот момент система правосудия была нарушена; суды регулярно возглавляли список государственных учреждений с наименьшим уровнем доверия, поскольку считалось, что справедливость можно купить. Юридические профессии боролись за свою самобытность.

Революция Достоинства 2014 года стала переломным моментом и повлекла за собой позитивные изменения.

Этот импульс был быстро переведен в Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной. Был заключен договор о сотрудничестве в широком спектре областей, включая правосудие.

Правительство Украины и правовое сообщество, возглавляемое Советом судейской реформы, подготовили Стратегию реформирования системы юстиции 2015-2020.

Логика реформы была ясной и достаточно простой – подход основывался на трех основных принципах: принятие новой политики и законов; укрепление институтов правосудия, особенно судов; и противостояние вызовам, связанным с человеческими ресурсами.

Ожидаемый результат: смена парадигмы на верховенство закона путем создания системы правосудия, которая будет иметь доверие и поддержку народа Украины, и действовать в соответствии со стандартами Европейского Союза.

Существует ли на сегодняшний день прогресс в осуществлении реформ в области правосудия, и с какими проблемами Украина сталкивается сейчас?

Самый простой способ оценить прогресс – сравнить результаты с целями, определенными Стратегией и последующими планами действий.

Без сомнения, результаты, достигнутые за последние два-три года, впечатляют. Ниже кратко расскажу о наиболее важных.

С момента разработки Стратегии были созданы также политики и законы для юридических институтов и процессов.

Структура соответствует Стратегии. Законодательные изменения в 2016 году дали возможность Конституционному суду обрабатывать индивидуальные жалобы. Также укрепили независимость судов и судей.

Органы самоуправления – Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия юстиции – получили дополнительные полномочия над управлением судами, а возможности влиять на принятие решений законодательной и исполнительной ветвями власти правительства были сокращены.

Судебная система консолидирована как на центральном, так и на субнациональном уровнях.

На центральном уровне Верховный суд поглотил четыре Высших специализированных суда, что позволило сократить число судей вдвое. На региональном и местном уровнях количество судов сократилось с 764 до 380.

Целью консолидации было смягчение последствий новой организации судов (переход на трехуровневую судебную систему), нехватку судей (результат обязательной оценки судей в 2016 году) и исторической зависимости от большой сети небольших и неэффективных судов.

Консолидация открыла двери для ускорения процесса и повышения эффективности.

Хотя консолидация судов была направлена на уменьшение раздутого штата сотрудников, реформы в области управления человеческими ресурсами сосредоточены на качестве трудовых ресурсов посредством: отбора новых судей, а также второго этапа тестирования нынешних.

Новый Верховный суд начал функционировать в декабре 2017 года с участием 115 вновь назначенных судей. Выбор судей Верховного суда проводился в период с ноября 2016 года по июль 2017 года.

Процесс отбора сопровождался рядом дополнительных гарантий, включая прямое участие гражданского общества с целью обеспечения его эффективности и целостности.

Аналогичный процесс был начат позднее (октябрь 2017 года) для полной оценки судей судов 1-го и 2-го уровня. На сегодняшний день проведена оценка около 1000 судов (около 5500 человек), и почти десять процентов судей уволены.

Цель реформы заключалась в том, чтобы скорректировать качество рабочей силы в соответствии с современными потребностями бизнеса.

Что же дальше?

Как упоминалось выше, Украина нуждается в комплексных (политически и технически) реформах, часть из них ей удалось начать или уже реализовать за последние 2-3 года. Ключевым вызовом сейчас является отсутствие ощутимых результатов на местах, особенно для простых людей.

Исследования, проведенные USAID в 2017 и 2018 годах, указали на значительное снижение позитивного восприятия доступности судебных тяжб, снижение коррупции, доступности судебного персонала, сроков судебных разбирательств по делу и других аспектов.

77% респондентов называют коррупцию главной проблемой в Украине и верят, что судебная власть Украины может стать основой для борьбы с коррупцией.

Почему важно бороться за доверие и поддержку людей? По крайней мере, по двум причинам.

Во-первых, сохранить результаты реформ и оказывать поддержку будущим реформам. Во-вторых, в долгосрочной перспективе поддерживать независимость судебной власти. И это единственный способ сделать это.

Что должно быть сделано?

Исследования показывают, что реформы, которые приводят к улучшению оказания услуг, имеют более высокий шанс на успех, чем альтернативные подходы.

Реформа правосудия в Украине была разработана как типичная всеобъемлющая институциональная реформа с амбициями, даже стремлениями.

Она содержит преимущественно предписывающий подход, основанный на том, что центральные учреждения с контролируемым менеджментом лучше всего подходят для принятия решений.

Эта концепция подкрепляется фактом, что суды организованы в централизованной системе, и некоторые изменения, особенно структурные и другие системные реформы, лучше выполняются централизованно.

Недостаток такого подхода – слишком много времени требуется для изменений на самом низком уровне этой цепочки, который с точки зрения "клиента" является самым важным.

Исследования также говорят, что централизованные линейные реформы "сверху вниз" часто не вносят желаемого изменения, поскольку они слишком сложны в отрыве от контекстуальных проблем, действительно волнующих агентов изменений.

Украина могла бы рассмотреть возможность сочетания нынешнего подхода с так называемым подходом, "ориентированным на проблему". Это метод "снизу-вверх", который в данном случае будет сосредоточен на конкретной проблеме, выявленной судами низшей инстанции и разрешимой без системных изменений на своем уровне.

При таком подходе решение, как правило, возникает как "пазл с многими составляющими" (Andrews, Woolcock). Его применение требует децентрализации процесса принятия решений (при суде, а также реформистском управлении) и развязывания рук председателей судов.

Из-за своей новизны подход должен быть сначала испытан в нескольких судах с сильным руководством, например, в Верховном суде.

На конференции "Итоги судебной реформы: достижения и дальнейшие шаги" председатель Верховного суда Валентина Данишевская рассказала о внедрении и закреплении (через небольшие шаги, облегчающие пользователям навигацию по Верховному суду) культурного сдвига от внимания к учреждению до внимания к пользователю.

И это лежит в основе вышеупомянутого подхода к реформе. И таким образом это можно сделать!

Люба Бердсли, эксперт Стратегической группы советников по поддержке реформ (SAGSUR)

Специально для УП