Оценивание госслужащих: как не допустить ошибок?

Побудова нової системи оцінювання державних службовців наразі є одним з проектів, який просуває Кабінет міністрів та Національне агентство України з питань державної служби (НАДС).

Нещодавно було презентовано структуру системи оцінювання та побудови ключових показників (key performance indicators, KPI), а раніше на "Українській правді" опубліковано бачення цього проекту.

До аналізу проекту долучилася група Professional Government of Ukraine Association (PGA), яка об’єднує випускників найкращих навчальних закладів світу.

У першій частині цієї статті наведемо результати нашого аналізу, а в другій запропонуємо деякі рекомендації щодо побудови системи оцінювання та системи KPI у публічному секторі.

Основною запропонованої системи є два інструменти – показники KPI та управління за цілями (management by objective, MBO).

Обидва ці інструменти мені добре відомі з бізнесу, я вивчав їх за програмою MBA у найкращій бізнес-школі Європи London Business School та застосовував на практиці в американській та українській корпораціях, де працював.

Тому подальший аналіз застосування KPI та MBO наведено з точки зору того, як це робиться в бізнесі, а їхня адаптація до державної служби не має викривлювати сутність цих інструментів чи призводити до їх застосування не за призначенням.

Першим застереженням щодо запропонованої реформи є те, що вона розробляється як окремий блок та не враховує загальний контекст державної служби, так би мовити, big picture – загальну картину. А ця картина не дуже сильно змінилася з радянських часів.

У мене немає сумнівів щодо компетентності керівництва НАДС, яке чудово розуміє, як працює механізм MBO.

Але спроба оновити окремі елементи системи державної служби без модернізації її сутності нагадує спробу поставити двигун від Mercedes у Таврію – і гірше за все те, що у випадку невдачі будуть казати "знаємо ми ці KPI та MBO, намагалися запровадити, не працюють вони в наших умовах".

Тому висновок – неможливо запровадити лише систему оцінювання, лише KPI та MBO, не змінюючи водночас загальну картину уявлення про сутність державної служби, її мету, місію, цінності, поведінку.

По-друге, система KPI є допоміжним інструментом у стратегічному менеджменті. Ніколи KPI не будуються самі по собі – вони завжди розробляються на підґрунті мети, бачення та місії компанії.

Ці показники встановлюються на рівні фірми, її бізнес-одиниць та їхніх підрозділів. А оцінюють за KPI менеджерів лише тому, що менеджери несуть персональну відповідальність за діяльність свого підрозділу, тобто не існує персональних KPI самих по собі.

Аналіз пропозицій КМУ та НАДС вказує на те, що вони розглядають персональні KPI та поєднують їх із завданнями конкретних держслужбовців.

Це може призвести до викривлення механізму KPI, особливо враховуючи те, що раніше він у публічному секторі не використовувався. Тому важливо не перестрибувати через сходинки.

Отже, спочатку потрібно визначити мету, місію, цілі органів виконавчої влади. Далі – розробити кількісні показники для них, а вже тоді дивитися, від яких допоміжних показників залежать KPI організації – це і будуть KPI підрозділів, а нижче – відділів, тощо.

Коли ми відразу переходимо до постановки завдань окремим співробітникам, не пройшовши етап визначення мети, місії, цілей організації та розробки відповідних KPI, то такі завдання не будуть мати внутрішнього зв’язку з ними. Звідки взяти завдання, якщо бракує такого зв’язку?

Виникає спокуса брати їх з поточної діяльності державних службовців, тобто ставити завдання не заради досягнення суспільно значущої мети, а виходячи з внутрішніх процесів самої державної служби.

Відповідно, замість цілей, спрямованих на результат, маємо цілі, спрямовані на процес. Приклад такої цілі: "Розробити і подати на підпис міністру документи на виконання плану дій уряду на поточний рік".

Міністерства існують не задля того, щоб обслуговувати уряд – вони мають обслуговувати громадян. Тому і цілі потрібно ставити виходячи з показників, які є важливими для громадян, а не для уряду (приклади буде наведено в другій частині статті).

Треба розрізняти завдання та показники KPI. За правильної реалізації, система KPI містить показники, які не змінюються майже ніколи.

Якщо KPI – це частка ринку, то завжди частка ринку, і показник не потрібно переглядати щороку. А завдання або цілі – це те, що ставиться на конкретний проміжок часу.

Власне, досягнення цілей і має вимірюватися за допомогою KPI. Цілі та завдання можуть змінюватися, якщо змінюється ситуація, обставини, стратегія. А проказники KPI зазвичай залишаються незмінними багато років і змінюються лише за кардинальної зміни стратегії або реструктуризації.

По-третє, система MBO – це інструмент управління персоналом (HR-менеджменту), який у теорії можна запровадити окремо, але на практиці він має бути коректно вписаний у загальну картину.

Керівництво НАДС теж бачить вказані нижче недоліки поточної реалізації, але вона обумовлена вимогами законодавства та підзаконних актів.

На мою думку, не можна ставити питання про таку модифікацію MBO під законодавство, яка викривлює сутність або суттєві риси системи MBO – треба змінювати законодавство, щоб воно дозволяло коректно реалізувати MBO, а не навпаки.

Сутність системи MBO полягає в тому, що в кожного менеджера, починаючи з генерального директора, є особисті цілі (на відміну від KPI, які є показниками організації та її підрозділів) на визначений проміжок часу. Цілі підлеглих мають сприяти досягненню цілей керівників.

Тому система MBO будується виключно згори донизу, і, за правильної побудови, цілі всіх співробітників узгоджені між собою та спрямовані на досягнення мети організації.

Поточна реалізація MBO у державній службі не відповідає цій моделі – вона починалася з державних службовців класу "Б" та "В". Але, як запевнили в НАДС, з наступного року вона будуватиметься згори, проте лише від службовців класу "А", тобто не включатиме міністрів та їхніх заступників.

З теорії менеджменту відомо, що зміни в організації працюватимуть лише за умови, що їх починають із себе перші особи компанії. Виключення міністрів з системи оцінювання не лише спотворює методологію MBO, а й підриває довіру до серйозності змін.

Наступне, MBO передбачає не "спускання завдань" згори, а діалог між керівником та підлеглим.

Хоча ніде в плані імплементації системи оцінювання державних службовців не йшлося про формат постановки цілей, а від державних секретарів низки міністерств я почув побоювання щодо того, що цілі та завдання їм будуть саме спускатися. Так MBO не працює.

Коректнішою є зустріч між керівником та підлеглим, на якій керівник показує свої цілі (отже, важливо, щоб MBO було і на рівні міністрів) та запитує у підлеглого, як його чи її підрозділи можуть сприяти досягненню цих цілей. Завдяки цьому досягається розуміння підлеглими їхнього впливу на результат керівника та всієї організації.

В ідеалі, підлеглі мають самі сформулювати власні цілі, щоб підтримати керівника – людина краще відповідає за зобов’язання, які взяла на себе сама, ніж за нав’язані ззовні.

Оцінювання за MBO має проводитися після завершення періоду – якщо це річний MBO, то в січні або лютому наступного року, тому що на цей час мають бути підраховані KPI за звітний період.

Аналіз поточного стану показав, що існує проблема – нарахувати премію можна лише в тому році, коли проводиться оцінювання, тому, як приклад, пропонується проводити оцінювання в листопаді звітного року за показниками 10 місяців.

Це спотворює механізм MBO та надає спокусу ставити складні цілі на грудень, щоб їхнє виконання неможливо було оцінити.

Наразі НАДС пропонує оцінювати виконання цілей за балами, як у школі. У бізнесі так не робиться, зазвичай оцінюють у відсотках. Хоча різниця не здається принциповою, другий формат є більш гнучким.

Так, якщо премія (бонус) надається за виконання цілей MBO понад 75%, то можна розробити формулу – за кожен відсоток виконання понад 75% надається 4% премії, тобто виконав цілі на 90% – отримуєш (90 – 75) * 4% = 60% премії.

Далі буде…

Валентин Хохлов, член Асоціації "Професійний уряд", спеціально для УП