Креативность в госуправлении: далекое будущее или насущная необходимость?

Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) провела зустріч керівників секретаріатів урядів країн ОЕСР у Токіо.

Про що говорили, що планували та що нам варто запозичити в рамках реформи держуправління?

Це дуже цікавий досвід.

По-перше, сам форум. Зібралися герої серіалу "Так, пане прем'єр-міністре", завдання яких, як вони кажуть "давати чесну та неупереджену пораду прем'єр-міністру, захищати його від помилок". Більшість із них працюють понад 15 років і "пережили" 5-6 прем'єрів.

По-друге, сама тема – як секретаріати урядів заохочують креативне мислення в процесі ухвалення рішень? Foresight centers, horizon scanning, innovative labs, digital platforms, talent hunts, behavioral insights. Усе це навіть важко перекласти українською. Але така практика є в кожній країні ОЕСР.

Люди, які займаються планування майбутнього та скануванням горизонтів, не займаються нічим іншим.

Держсекретарі масово розповідали про те, що, окрім довгострокового планування, займаються так званими emerging issues – новими проблемами, що можуть виникнути. Наприклад, створили підрозділи, що думають, які професії скоро зникнуть через штучний інтелект, як до цього готуватися, як регулювати self-driving машини. Це ж космос!

По-третє, кожна країна приїхала зі свого поля бою. Керівник секретаріату уряду Іспанії – з референдумом у Каталонії, Британія – з Brexit, Туреччина – з планами щодо передачі всіх функцій секретаріату уряду до офісу президента, Австрія – з передачею повноважень до нового уряду, Японія – з перемогою на виборах чинного прем'єра, Німеччина – з формуванням коаліції, Ірландія – після економічного шоку і з негативними наслідками Brexit.

Державні секретарі уряду (їх частіше називають "постійні секретарі"), працюють з різними прем'єрами та різними урядами, грають "у довгу", забезпечуючи наступність та реалізацію довгострокових ініціатив, перебувають у пошуку нових методів, оскільки необхідно працювати з кардинально новими урядами.

Погоджувати треба ідеї, а не нормативні акти

В урядах країн ОЕСР консультації відбуваються не щодо проектів нормативних актів, а щодо ініціатив з державної політики. Сам процес розроблення документа з державної політики (наприклад, у формі меморандуму до уряду або білої книги) може займати досить багато часу і вимагає консенсусу міністерств.

"Жодна проблема, що виноситься на уряд, не може бути вирішена силами одного міністерства. Інакше, навіщо її виносити на розгляд уряду?", – сказав один з керівників генерального секретаріату уряду Франції.

Тому потрібен консенсус навколо ідей та рецептів. Основне, що контролює секретаріат уряду – це наявність доказової бази для пропозицій, достатня представленість думок усіх верств суспільства, аналіз ризиків.

Щодо нормативних актів, то погодження як такого немає. Їх, як правило, редагує юридична служба, а не всі міністерства колективно.

Реформа професійного виснаження у Японії

Дуже цікава реформа є пріоритетною для нового уряду Японії – зміна стилю праці та робочих відносин – Work style reform. Японія протягом останніх років сидить на великих прибутках корпорацій, кількість працівників скорочується через старіння населення, а попит на працівників становить 1,15 вакансій на одного працівника.

Однак компанії не підвищують заробітні плати, а працівники страждають від виснаження. Можливо, ви чули про випадки смерті від перевтоми на робочому місці ("кароші").

Чому це відбувається?

Негнучкий ринок праці та усталена культура – звільнити працівника дуже важко, але й працівники сидять на роботі до виснаження. Бо так треба. Черга у садочок становить 20000 дітей лише в Токіо, і для багатьох жінок постає вибір – або робота, або діти.

А ще цікаво встановлюють зарплати. Принципу "рівної оплати за однакову працю" не існує. Роботодавець встановлює працівнику зарплату, виходячи з його перспективності. Якщо це молода жінка, яка може піти в декрет, – то мінус 40%.

Дуже сучасна і водночас консервативна Японія. Уряд має купу ідей, що з цим робити: зустрічі прем'єра з бізнесом, штрафи за overtime, перенавчання людей похилого віку, побудова нових садочків (але для цього треба відвойовувати землю біля моря, з чим японці успішно справляються).

Міністр Като, який пояснював нам реформу, сказав, що це – питання культури і цінностей японців, які доведеться змінювати. Не впевнена, що ця реформа буде успішною. Запитала у місцевих державних службовців, коли вони йдуть додому – о 23:00! Знають про реформу, але все одно сидять до ночі.

Довіряй, не перевіряй

Держсекретарі країн ОЕСР дуже переймаються скануванням горизонтів та форсайтом. "А хто ж закриває контролі? – запитувала я. – А як же звернення громадян? А народних депутатів?"

Нас складно зрозуміти країнам, у яких усе побудовано на довірі. Депутати довіряють своєму уряду і використовують традиційні механізми парламентського контролю. Уряд довіряє своїм міністерствам і просить їх поставити "червоний прапорець" навпроти того пріоритету, з яким виникли проблеми.

Це в них називається моніторинг. А ще є оцінювання, і це – ціла наука.

Міністерства займаються формуванням політики і довіряють агенціям, інспекціям та службам, надсилаючи їм щорічно меморандуми з орієнтирами та цілями.

Громадяни довіряють урядам (більш-менш) і пишуть запити, а частіше самі приходять до муніципалітету. І, звісно, уряди все оцифровують, створюють електронні платформи для взаємодії з урядом та надання послуг.

Це все трохи спрощено, але відповідь була одна й та ж – довіра. "Ми не можемо нічого контролювати, ми оцінюємо ризики та загрози і разом реагуємо", – сказав один держсекретар.

Навіщо уряду держсекретарі?

Чим займаються державні секретарі? Модернізацією державного управління. Багато держав ОЕСР проголосили плани переведення уряду в електронний режим та інтеграцію всіх платформ.

Канада об'єднує всі державні платформи в одну та створює єдину ідентичність уряду. Австралія, Норвегія, Фінляндія, Японія створили фонд модернізації державного управління, на кошти якого можуть подавати заявки всі міністерства, щоб реалізувати проекти.

Усі розвивають системи управління персоналом, перенавчають, формують нові професії та набирають нове покоління. Думають над показниками ефективності. Кожен документ державної політики, окрім розрахунків, має містити відповідь на запитання "Як і коли, за якими ознаками ми переконаємося, що політика, яку ми пропонуємо, дає бажаний результат?"

А як же бухгалтерія, закупівлі, мобілізаційна і кадрова робота, суди, державні підприємства? А немає такого, бо міністерства є не підприємствами, а частиною юридичної особи під назвою держава.

Звідки брати креатив і мотивацію на держслужбі?

"Cloud pushers" у Канаді та Скандинавських країнах, "tiger teams" у Японії, Сінгапурі, Південній Кореї, "dreamers" у Британії та Австралії, "secondees" у Франції, digital generation в Естонії. Це все – умовні назви, які використовували державні секретарі у своїх доповідях.

Загальна ідея – створити команди, здатні вирішувати складні проблеми або реалізовувати пріоритетні проекти. Державні секретарі переймаються створенням таких команд, щоб допомогти міністрам та дати рецепт, який спрацює. Щодо рецептів – їх має бути кілька, і хоча б один із них повинен нічого не коштувати для держави.

Основна спільна риса таких груп – diversity. Це люди з новими навичками і з дуже різним бекграундом та досвідом. Вони повинні бути здатні як група мислити нестандартно, міждисциплінарно та враховувати різні точки зору. Це люди, які використовують знання поведінкової економіки та інтеграції даних.

Жодна проблема не може бути вирішена силами одного міністерства. Але мотивація державного службовця – відповідати лише за своє міністерство, думати над своєю сферою.

Що з цим робити? Ротація, секондмент та надання повноважень держслужбовцям нижчого рангу. Низка країн зобов'язують аналітиків політики змінювати сферу та міністерство. Це розширює горизонт і дає можливість подивитися на проблему ширше.

Секондмент застосовують для передачі досвіду та збереження єдиних стандартів. Ізраїль відряджає воєнних аналітиків для роботи з державними секретарями міністерств, щоб навчати їх та допомагати читати документи і планувати ризики.

Уповноваження державних службовців нижчої ланки (empowerment – яка ж приємна англійська мова) дає мотивацію молодим та менш досвідченим:

"Ізраїль має зовсім неієрархічний підхід до обговорень. На нараді міністр, держсекретар, генерал та звичайний експерт спілкуються на рівних. Збираючи нараду, ми просимо направляти тих державних службовців, які мають найбільше знань, а не найвищий статус".

"Морозильник ідей" або нижня шухляда

Державні секретарі обмінювалися досвідом щодо пошуку ідей. Як допомогти новому прем'єру досягти його цілей? Як реагувати на виклики? Де брати ідеї?

Міністерства в країнах ОЕСР є аналітичними центрами, які постійно щось вигадують, щоб допомогти міністрові вирішити проблему. А секретаріат уряду є центральним хабом. Міністерства моделюють, радяться з суспільством, вивчають статистичні дані та прогнозують.

Вони напрацьовують ідеї. Вивчають досвід інших. Комітет державного управління ОЕСР саме для такого обміну і існує.

У всіх є "морозильник ідей" – усі проекти, аналітичні документи, результати обговорень, документи з державної політики систематизує секретаріат уряду і створює базу знань на всі випадки життя, щоб не винаходити ровер:

"Приходить новий прем'єр з кризою, дає нам два дні (тижні, місяці), а ми відкриваємо морозильник, розморожуємо ідею, приводимо до тями, і готові до дискусії".

Ірландія збирає дискусійні клуби зі звичайними громадянами і запитує в них, що робити з проблемою старіння населення та як готувати економіку до Brexit. "Громадяни дають нам нестандартні рішення", – стверджує держсекретар Ірландії.

Ставай лідером змін

В Україні триває реформа державного управління.

Одним з ключових нововведень сезону змін на державній службі стали посади фахівців з питань реформ. Саме вони мають змінити систему ухвалення рішень, створити потужні аналітичні центри в міністерствах на основі нових директоратів, залучити до розробки стратегій ухвалення рішень усіх стейкхолдерів, забезпечити комунікацію між міністерствами та з громадянами, сформувати та розвивати команди агентів змін.

Нова державна служба має стати джерелом креативу, про який так багато розмовляли в Токіо. І це вже не далеке майбутнє, а нагальна потреба України.

Амбітний план? Так. Проблеми є? Так. Маєте рішення і знаєте як – подавайтеся на посади фахівців з питань реформ у 10 пілотних міністерствах. Шукайте вакансії та подавайте документи на новому порталі – career.gov.ua.

Усі разом, силами і чинних, і нових держслужбовців, з різним досвідом та навичками, маємо перезапустити систему держуправління. Якби пафосно це не звучало, але тільки так можна впровадити ті зміни, яких потребує Україна.

Якщо б мене запитали, яка реформа є найважливішою для нас, без роздумів відповіла би, що це – насамперед реформа держуправління.

Тетяна Ковтун, заступник державного секретаря Кабміну, спеціально для УП