Объединение общин или межмуниципальное сотрудничество? Опыт Канады для Украины

Муніципалітети Канади співпрацюють у випадках, коли вирішити місцеву проблему неможливо власними силами, або ж через небажання бути приєднаними до більш спроможної громади.

За Конституцією Канади, уряди провінцій можуть об'єднувати муніципалітети, якщо це підвищить ефективність їх діяльності. І провінціальні уряди активно користуються такою можливістю. Тільки за період з 1991 по 2001 роки кількість муніципалітетів скоротилась з 839 до 448.

Причини об'єднання громад в Канаді схожі до українських – економія бюджетних коштів, підвищення якості та розширення кількості публічних послуг.

Політика консолідації призвела до утворення територіальних одиниць, які включали до свого складу соціально та економічно різнорідні громади. До міст приєднували передмістя, села та селища. Канадські дослідники називали такі громади "франкен-муніципалітети". В таких "змішаних" громадах врахування інтересів кожного суб'єкта об'єднання – досить складне завдання.

Однак, проблеми об'єднаних громад не обмежились лише складністю управління.

Дослідження показали, що у великих консолідованих громадах мешканці втрачали можливість впливати на рішення муніципалітету. В окремих випадках після об'єднання бюджетні витрати зростали, а не скорочувались.

До прикладу, консолідація муніципалітетів навколо міста Торонто призвела до витрат на 275 мільйонів доларів. Кошти були втрачені переважно на перебудову системи обслуговування по всій об'єднаній громаді. В результаті консолідації було ліквідовано близько 2700 посад, але за той же період часу було додано ще 3600 позицій для того, щоб справлятись із усім спектром муніципальних задач.

Консолідація громад в Канаді не стала універсальним рішенням проблем регіонального розвитку.

І приклади роз'єднання громад після десятків років співіснування в єдиній територіально-адміністративній одиниці – яскраве тому підтвердження.

Історія 1. Роз'єднання села Хедінглі та міста Вінніпега (провінція Манітоба)

Через 21 рік після злиття громад в провінції Манітоба, мешканці сільської периферійної громади Хедінглі успішно провели кампанію по відділенню від міста Вінніпега.

Причина роз'єднання – мешканці Хедінглі не відчули позитивних змін після об'єднання, під час опитування вони зазначали, що рівень доступності влади знизився. Село Хедінглі фактично нічого не поєднувало із містом. Економічна різнорідність населених пунктів та, відповідно, різність потреб призвели до диспропорції у розвитку територій.

Тому уряд Манітоби дозволив відділення села Хедінглі від міста Вінніпега. Варто також додати, що уряд негативно ставиться до розпаду громад, оскільки це болісний та складний процес.

Хедінглі, зокрема, здобувши незалежність, розпочало довготривалий процес розбудови власного органу місцевого самоврядування, системи сервісів.

Незважаючи на негативні історії об'єднання, уряд провінції Манітоба наполегливий в своїх намірах укрупнити населені пункти. У 2015 році уряд прийняв рішення приєднати до великих міст 85 муніципалітетів із населенням менше 1000 осіб. Рішення спричинило судовий позов Асоціації муніципалітетів Манітоби проти уряду провінції.

Історія 2. Роз'єднання приміських громад та міста Монреаль (провінція Квебек)

2000 року, керуючись міркуваннями ефективності та економії, Національна Асамблея Провінції Квебек приймає закон №170, який передбачає масштабну реструктуризацію системи місцевого управління в бік укрупнення муніципалітетів. Так, законодавчі зміни призвели до об'єднання 213 муніципалітетів в 42.

Найбільшого розмаху об'єднання набуло на остові Монреаль, де 28 муніципалітетів було об'єднано в 1 для створення мегаполісу. Для управління консолідованою спільнотою був створений новий орган управління – Громада Метрополії Монреаля.

Мегаполіс був поділений на райони, в яких були сформовані ради. Райони були введені, по-перше, з метою врахування лінгвістичних особливостей муніципалітетів, з яких 14 до об'єднання мали статус білінгвістичних та надавали послуги на англійській та французькій. По-друге, для зниження конфліктності, оскільки влада приміських муніципалітетів активно протестувала проти насильницького приєднання, навіть подавала до суду та ініціювала референдуми.

У 2003 році Ліберальна партія Квебеку йшла на вибори до Національної Асамблеї із обіцянням впровадити механізм для виходу із об'єднання.

Парія отримала більшість в Асамблеї та сформувала уряд, який розробив законодавчі зміни, що передбачали обов'язкові громадські консультації при об'єднанні. Також був розроблений механізм виходу із об'єднання: для цього на рівні муніципалітету необхідно зібрати підписи 10% виборців на реєстраційних листах для проведення референдуму, на якому явка не має бути меншою за 35% виборців.

Завдяки законодавчим змінам, 31 муніципалітет провінції здобув незалежність, 15 з яких – на острові Монреаль. Вони здобули незалежний статус 1 січня 2006 року.

Історія з роз'єднанням мала продовженням створення агломерації Монреалю. Це була ще одна реформа. Для управління агломерацією була створена Рада агломерації Монреаля, в яку входять представники всіх муніципалітетів.

*   *   *

Таким чином, недосконалість інструменту об'єднання громад стимулювало муніципалітети Канади розглядати співробітництво як альтернативу об'єднанню.

Так, система регіонального управління провінції Британська Колумбія побудована на принципах міжмуніципального співробітництва.

Розуміючи спірність механізму об'єднання громад, уряд Британської Колумбії пішов шляхом співпраці, створивши одну із самих ефективних систем місцевого самоврядування в Канаді.

Історія 3. Успіх міжмуніципального співробітництва в провінції Британська Колумбія

Британська Колумбія – західна провінція Канади, значну територію якої займає горна місцевість. Загальна площа провінції 945.000 квадратних кілометрів, однак, тільки 5% території придатні для розселення, 1,4% територій знаходяться в межах муніципальних кордонів.

Відповідно, для географічно обмежених муніципалітетів природно співпрацювати на взаємовигідній основі.

У порівнянні з іншими провінціями, Британська Колумбія вірить в ефективність гнучкої, багаторівневої структури місцевого управління. Провінційний уряд не розглядає невеликі муніципалітети як системну проблему. Тому, провінція не була поглинута спірною ініціативою консолідації муніципалітетів.

Маленькі муніципалітети співпрацювали в рамках районних округів.

У Британській Колумбії діє двопотокова система місцевого самоврядування. Перший потік – муніципалітети, другий – районні округи.

Муніципалітет є базовою одиницею місцевого самоврядування. Всього в провінції нараховується 157 муніципалітетів. Незалежно від розміру муніципалітету, на нього покладені обов'язки із охорони правопорядку, водопостачання та водовідведення, утилізація твердих побутових відходів, надання інших муніципальних сервісів.

Районні округи – це федерація муніципалітетів на районному рівні, в яку входить декілька суміжних громад. В провінції створено 27 районних округів. Управляється районний округ радою директорів, склад якої частково призначається муніципалітетами-учасниками, частково обирається на виборах неінкорпорованих до муніципалітетів територій.

Районні округи беруть на себе ті повноваження, які неможливо або складно реалізувати на муніципальному рівні.

По суті, округи фактично "запозичують" повноваження у муніципалітетів для надання якісних сервісів на всій території, яку покриває округ. Районні округи – це, скоріше, не ієрархічна структура регіонального управління, а горизонтальна взаємодія органів місцевого самоврядування.

Тобто, округи не відбирають повноваження у муніципалітетів і не звужують їх – навпаки, вони допомагають органам місцевого самоврядування ефективно їх реалізовувати.

В рамках даних округів різні муніципалітети також можуть укладати угоди: як один з одним для вирішення однофункціональних завдань, так і між іншими округами.

Володіючи "запозиченими" у муніципалітетів повноваженнями, районні округи не лише ведуть переговори між муніципалітетами щодо угод про співробітництво; вони в подальшому займаються реалізацією даної угоди – тобто, постачають сервіси населенню громад.

Типовий районний округ може отримати від 50 до 100 таких індивідуальних обов'язків по обслуговуванню міжмуніципальних угод.

Принципи, на яких відбувається взаємодія муніципалітетів, районних округів та уряду провінції, прописані в Статуті муніципалітетів. Статут став результатом тривалих переговорів муніципалітетів та уряду провінції.

Ефективність даної системи місцевого управління напряму залежить від високого рівня кооперації між різними групами інтересів. Ця система напрацьовувалась довго, в умовах взаємної поваги та розуміння того, що кооперація може бути ефективною та взаємовигідною.

На сьогодні в провінції діє на постійній основі Асоціація муніципалітетів Британської Колумбії, яка є активним лобістом інтересів громад та активно долучається до створення місцевої нормативної бази.

Фінансова стійкість системи муніципалітетів Великої Колумбії значно посилюється унікальними колективними органами – Муніципальним фінансовим управлінням Британської Колумбії, яке надає фінансові послуги муніципалітетам, та Муніципальною страховою Асоціацією – страхові послуги. Такі агенції муніципальної самопомочі дозволяють малим місцевим органам влади користуватися тими ж фінансовими вигодами, що й великі муніципалітети, об'єднуючи ризики і домагаючись економії за рахунок масштабу.

Співпраця громад в Україні – стимул до об'єднання

Об'єднання громад в Україні проходить в рамках реформи місцевого самоврядування.

Поки що об'єднання проходить на добровільній основі. Сам фактор добровільності передбачає мінімізацію стресових факторів для громад, що об'єднуються. Міста, села та селища самостійно вирішують, з ким їм об'єднуватись – тому, очікується, що протести та конфліктні ситуації на місцях будуть зведені до мінімуму.

Однак вже зафіксовані випадки протестів громадян проти об'єднання громад.

Протестують в основному периферійні громади, які будуть позбавлені муніципалітету у власній громаді. Основні аргументи "проти", які озвучують мешканці – "якість послуг погіршиться", "наші інтереси не будуть враховані в об'єднаній громаді".

Такі протести були виявлені в Івано-Франківській, Хмельницькій, Чернігівській, Кіровоградській, Одеській областях.

До прикладу, мешканці села Устеріки, яке формально входить до Білоберізької ОТГ (Івано-Франківська область) демонстративно проігнорували вибори до ОТГ. Вони не мають законного представника в раді ОТГ та не визнають себе частиною цієї громади.

Подібна ситуація із ігноруванням виборів спостерігалась в селі Нова Гута Чемеровецького району (Хмельницька область).

Мешканці села Сичавка (Одеська область) через суд намагаються скасувати рішення власної ради проти приєднання до села Визирка.

Такі ситуації, щоправда, не є повсюдними. Однак, якщо вони виникають, то привертають увагу інших громад і негативно впливають на динаміку реформи та виступають своєрідною "антирекламою" децентралізації.

Не додає аргументів на користь муніципальної консолідації й відсутність у законодавстві механізму виходу із об'єднаної громади. Однак, досвід Канади наглядно демонструє, що й роз'єднання не завжди є ефективним рішенням муніципальних проблем.

Тому, українським громадам варто звернути увагу на механізм співпраці. Оскільки діючи в рамках співробітництва, громади можуть знайти взаємовигідні формати співпраці, механізми врахування інтересів всіх суб'єктів, прийнятні для всіх правила гри. А співпраця у подальшому може перерости у створення стійкої та спроможної об'єднаної громади.

Тим більше, не лише досвід Канади доводить перспективність співробітництва.

Історія української реформи місцевого самоврядування знає позитивні історії такої співпраці, яка стала першим кроком до об'єднання.

Так, успішна співпраця міста Тульчин та сусідніх громад – сіл Суворовське та Кинашів сприяло створенню Тульчинської об'єднаної територіальної громади.

*   *   *

Міжмуніципальне співробітництво в Україні на сьогодні складно назвати популярним. З моменту ухвалення закону "Про співробітництво територіальних громад" 17 червня 2014 року, станом на 25 травня 2017 року українські муніципалітети уклали всього 83 міжмуніципальні угоди.

Співпраця громад не розвинена, у першу чергу, через низьку обізнаність місцевої влади а також через взаємну недовіру громад.

Цей інструмент недооцінений місцевими радами.

Співробітництво – це не лише об'єднання зусиль заради вирішення спільних проблем громад. Воно дозволить мешканцям громад побачити позитивні сторони консолідації та може допомогти подолати спротив об'єднанню в громадах.

Олександра Калашнікова Аналітик ВГО "Асоціація сприяння Самоорганізації населення", спеціально для УП