Реформа МВД как индикатор готовности власти к переменам, или Что получил кабмин Яценюка от кабмина Яценюка?

У результаті парламентських виборів Арсеній Яценюк знову отримав можливість очолити кабмін. Незважаючи на присутність у новому уряді іноземних менеджерів і представників коаліційних партій, його кістяк залишився незміненим – прем'єр, міністр внутрішніх справ, міністр юстиції, міністр оборони, міністр закордонних справ. Таким чином, існують серйозні сумніви, що загальна філософія поведінки уряду у питанні реформ зазнає змін.

Водночас, на проведення конкретних реформ існує запит і у суспільства, і у міжнародних партнерів. Вікно можливостей для української влади закривається, а тому нові урядовці повинні відкинути політичні амбіції та нарешті почати змінювати систему, створюючи демократичну державу західного типу з мінімальними можливостями для корупції.

За майже десять місяців своєї діяльності уряд Арсенія Яценюка так і не перетворився на команду "камікадзе", готових пожертвувати власним рейтингом заради проведення радикальних реформ.

Всі його зусилля були спрямовані на те, щоб утримати країну від фінансового колапсу завдяки роботі з міжнародними донорами та реагувати на безпекові виклики, пов'язані із ситуацією на Донбасі.

Не відбулося побудови нових інституцій і перезавантаження всієї системи державного управління. Адже політична еліта, яка прийшла до влади після Революції Гідності, комфортно себе відчувала й у попередній системі.

Основними причинами безрезультативності урядових кроків за останній рік стали:

1) бажання отримати вигоду від існуючої системи;
2) посилання на зовнішні загрози як пояснення відсутності реформ;
3) відсутність єдиної команди однодумців, націлених на проведення реформ, оскільки уряд формувався за принципом партійних квот;
4) страх політиків втратити рейтинг перед виборами.

Хорошим індикатором того, що було зроблено у питанні реформ і що планується зробити, є ситуація з МВС.

У лютому 2014 року міністерство очолив близький соратник Арсенія Яценюка Арсен Аваков. Після парламентських виборів політик залишився міністром, хоча посада очільника відомства тривалий час не давала спокою президентській команді. Той факт, що крісло керівника МВС стало основним каменем спотикання між провідними парламентськими силами під час формування коаліції, свідчить про бажання влади і надалі використовувати відомство у своїх цілях.

Водночас політикам всіх мастей не слід забувати, що вимога реформи МВС була однією з основних під час і після Майдану. Вседозволеність силовиків та використання їх для захисту влади, а не верховенства права, були однією з причин трансформації масових протестів у повноцінну революцію взимку 2013-2014 років.

Однак з лютого 2014 року система так і не змінилася. Винних у злочинах на Майдані та розпалюванні сепаратизму не покарано, а зміни обмежилися новим ім'ям міністра внутрішніх справ, розпуском "Беркуту", перейменуванням внутрішніх військ у Національну гвардію та презентацією концепції майбутньої реформи.

Зорян Шкіряк, радник глави МВС, заявив, що станом на листопад 2014 року з МВС було звільнено 20 тисяч працівників, з яких 4 тисячі – за порушення присяги та невідповідність критеріям співробітника правоохоронних органів. Тим не менше, середня кількість правоохоронців на 100 тисяч населення в Україні залишається серед найвищих у світі – 376 чоловік. Це в чотири рази перевищує показники деяких європейських держав.

Наприкінці березня 2014 року уряд виступив з ініціативою скоротити чисельність МВС з 324.400 до 245.000 осіб, на 24% – але початок АТО вніс корективи у ці заяви. Багато співробітників МВС були звільнені автоматично, оскільки вони залишилися на тимчасово окупованій території і активно співпрацювали з сепаратистами.

Уряд намагався виграти час у проведенні реформи міліції, організувавши пілотний проект у Львові, який тривав з 1 липня до 31 жовтня 2014 року. Проект передбачав аудит головного управління МВС області та переатестацію семи тисяч правоохоронців. Патрульно-постову службу і ДАІ мали об'єднати, а охоронні функції перекласти виключно на охоронні агентства.

При підведенні підсумків реалізації проекту навіть урядовці визнали незадовільність його результатів. Проблема пілотного проекту полягала в тому, що експеримент діяв у рамках нинішнього закону про міліцію і не передбачав інституційних змін.

Поки що конкретних результатів не принесла й експертна допомога з боку ЄС. 22 липня 2014 року Рада ЄС створила консультативну місію з реформування сектору громадської безпеки в Україні, яка розпочала свою роботу 1 грудня 2014 року.

Єдиним напрацюванням за цей період став "концепт реформи МВС", розроблений спільно з експертною громадською радою на чолі з Євгеном Захаровим і презентований Арсеном Аваковим за місяць до виборів. Пізніше цей документ був використаний при підготовці коаліційної угоди.

Відповідно до концепції, до структури МВС входитимуть поліція, Національна гвардія, Державна міграційна служба, Державна прикордонна служба та Державна служба з надзвичайних ситуацій. Управління по боротьбі з організованою злочинністю буде підпорядковане СБУ, департамент по боротьбі з економічними злочинами – Державній фіскальній службі, а ветеринарну, транспортну міліцію та міліцію у справах дітей взагалі ліквідують.

Хоча демілітаризація МВС декларується одним із принципів реформи, Національна гвардія та прикордонна служба, якій підпорядковуються прикордонні війська, залишаться потужними воєнізованими формуваннями у складі міністерства.

Позитивною ідеєю є розділення політичних і адміністративних посад на рівні міністерства. Міністр виконуватиме політичну функцію, тоді як керівники структурних підрозділів є професійними службовцями у відповідних сферах. Наразі при зміні міністра проходить зміна всієї вертикалі управління аж до районних підрозділів, що значно впливає на ефективність роботи системи та її професійність.

ДАІ та патрульна служба будуть об'єднані в дорожню поліцію, яка не займатиметься видачею посвідчень водія і реєстрацією транспортних засобів, що наразі є надзвичайно корумпованою сферою діяльності. Щоб зменшити корупцію, пропонується збільшити використання технічних засобів контролю за ситуацією на дорогах і впровадити електронний документообіг.

За оцінками розробників стратегії, реформування МВС може тривати до восьми років. Зорян Шкіряк заявив, що реформа міліції в Україні буде не такою радикальною, як у Грузії, коли було відразу звільнено 90% штатних працівників.

Реформа МВС у Грузії розпочалася з ліквідації ДАІ, коли замість 16 тисяч співробітників набрали три тисячі патрульних. Відбір проводився комісією, до якої увійшли відомі журналісти та громадські діячі, а тому суспільство з довірою поставилося до його результатів. Обов'язковими вимогами були відмінна фізична форма, вища освіта та віковий ценз до 35 років.

Головним недоліком подібного підходу стало те, що часто вибір базувався на суб'єктивних факторах. Хоча багато кандидатів звільнялося після короткого періоду роботи, після кількох раундів відбору вдалося знайти кілька тисяч надійних працівників. Оскільки в роботі патрульним достатньо знати два-три закони, для їх підготовки вистачило двох-трьох тижнів.

Доброчесність нових працівників перевірялася провокацією хабара спеціальною Генеральною інспекцією. Пізніше перевірені працівники дорожньої поліції переводилися до інших структур МВС, що дозволило оновити всю систему.

Радикальні зміни в ДАІ стали символом, що грузинський уряд хоче займатися реальними, а не фасадними реформами. Зміни в МВС Грузії призвели до того, що значно знизився рівень злочинності, а довіра громадян до поліції виросла настільки, що конкуренцію їй складає лише церква.

Враховуючи нинішній стан довіри до правоохоронних органів, Україні потрібна саме радикальна реформа МВС, яка ґрунтуватиметься на: 

– різкому скороченні кількості правоохоронців;

– залученні якісно нових кадрів, які становитимуть більшість у правоохоронних структурах;

– унеможливленні політичного впливу на відомство;

– його демілітаризації;

– та посиленні контролю над його діяльністю.

Контроль може забезпечуватися або через створення незалежного органу з широкими повноваженнями, який займатиметься виявленням випадків корупції та зловживань службовим становищем – у Грузії цим питанням займається генеральна інспекція, у якій працює кілька десятків осіб, – або через підзвітність міліції громадськості на центральному та місцевому рівнях.

Свідоме уникнення радикальних кроків у структурі МВС призведе до того, що громадяни не повірять у серйозність намірів політиків, міліція і далі забезпечуватиме верховенство влади, а не права, тоді як відсутність покарання за скоєння злочину розвиватиме почуття безкарності у правоохоронців.

Інформацію про реалізацію реформи МВС у Грузії було отримано в результаті участі автора статті у проекті "Ukraine – out of crisis through dialogue", організованого "Кавказьким домом" (Грузія) за фінансової підтримки британського посольства.

Ярослав Ковальчук, МЦПД, спеціально для УП