Реформы совести, справедливости и ответственности

21 листопада – День Гідності та Свободи, офіційно. Так вирішив президент України Петро Порошенко своїм указом. 10 років тому, 22 листопада 2004 року почалася Помаранчева революція і Віктор Ющенко назвав цю дату Днем Свободи.

Згодом Януковичем це свято скасовувалося. Тепер воно відновлене. Від такого пінг-понгу "червоними днями" у календарі свободи чи гідності у житті українців не стає більше.

Адже суть в іншому – якщо не буде реформовано інституції, які повинні забезпечувати свободу та гідність: міліцію, прокуратуру та суди, жодних зрушень в українському суспільстві не буде.

Невеликий прогрес нинішньої влади у цьому напрямку ніяк не можна назвати досягненням, оскільки право сили так і не перетворилося у верховенство права, а винні у злочинах на Майдані так і не понесли справедливого покарання.

Реформа правоохоронних органів – реформа совісті

Одразу після перемоги Майдану, нові очільники України чітко відчували необхідність реформи правоохоронних органів, тому що вони разом з народом протягом кількох місяців боролися зі свавіллям міліції, яка до того ж виконувала злочинні накази.

Потім, перемістившись у зручні владні кабінети, керівники почали забувати про таку необхідність. Їх вистачило не надовго: встигли розформувати спецпідрозділ "Беркут" та на папері скоротили чисельність працівників органів внутрішніх справ.

Така ініціатива міститься в законі "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року. За задумом уряду, необхідно скоротити загальну чисельність МВС з 324400 до 245000 осіб – на 24%;СБУ з 33500 до 30150 осіб – на майже 11%; прокуратури – з 22630 до 20367, це 11%.

В цьому зв’язку, цікавим є той факт, що протягом трьох місяців з дня набуття чинності закону, Кабінет міністрів мав привести усі нормативно-правові акти у відповідність до його положень.

На практиці зроблено це чи ні перевірити важко – інформації про чисельність співробітників на сайтах вище перелічених органів немає.

Україна продовжує бути однією з найбільших поліцейських держав світу. До речі, середній показник у світі – 300 поліцейських на 100 тисяч населення. Більше ніж в Україні лише в Росії – 976 та Білорусії – 1442.

Очевидно, розуміючи це недопрацювання, та відчуваючи наближення виборів, 18 вересня міністр внутрішніх справ Арсен Аваков презентував у соціальних мережах "концепт реформи МВС", який розроблявся спільно з експертною громадською радою при МВС.

Відповідно до цієї концепції, у структуру МВС входитимуть поліція, Національна гвардія, Державна міграційна служба, Державна прикордонна служба та Державна служба з надзвичайних ситуацій.

Це нагадує структуру МВС у тій же Польщі. Водночас автори грузинської реформи правоохоронних органів, яка вважається однією з найуспішніших на пострадянському просторі, подбали про відокремлення пожежників і міграційної служби від МВС.

Відповідно до запропонованої Аваковим концепції, кількість працівників МВС буде скорочено на 20%. Подібне скорочення відбулося у свій час у рамках реформи поліції у Росії, але якісних змін у діяльність правоохоронних органів такий крок не приніс.

Більше того, згаданим вище законом передбачалося скорочення чисельності працівників МВС на 24%, але в даній концепції це проігноровано. Відповідно до документу усі ці зміни можуть затягнутися до восьми років.

Позитивом запропонованої концепції є те, що підбір і навчання кадрів здійснюватиметься на конкурсній основі та після тестування на детекторі брехні. Усі діючі працівники МВС підлягатимуть переатестації відповідно до закону про люстрацію.

Разом з тим нам слід розуміти, що 20-відсоткове зниження кількості особового складу не принесе якісних змін у діяльність МВС.

Запорукою цих змін може стати лише радикальне оновлення всього складу МВС, коли у міністерстві залишаться працювати виключно правоохоронці, не пов’язані з корупцією і порушенням прав людини, але з відповідними рівнем професіоналізму.

Таким чином, працівників усіх ланок необхідно перевірити на відповідність тих критеріїв, які також треба визначити. Саме такий підхід можна буде вкласти у термін "люстрація" і вважати, що вона таки відбулася.

Натомість, законодавча база діяльності органів прокуратури в Україні отримала друге дихання. Місяць тому, 14 жовтня 2014 року, Верховна Рада прийняла нову, прогресивну, редакцію закону про прокуратуру, що набуде чинності 25 квітня наступного року.

Варто зазначити, що цей законопроект готувався попередньою владою і вносився на розгляд парламенту Віктором Януковичем. Крім того, прийняття саме цього закону було однією з вимог "Матриці Фюле" для підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Законопроект опинився серед пріоритетних через те, що докорінно реформує прокурорську систему та наближує її до європейських стандартів.

Основне досягнення нового закону – скасування так званого "загального нагляду" прокуратури. Президент Петро Порошенко, підписавши закон про прокуратуру, зазначив: "Останній радянський рудимент в українській правоохоронній системі ми ліквідували".

Було б дуже добре, якби це дійсно було так, але наведені факти наразі не дають стопроцентної впевненості, що радянська свідомість залишилася в минулому.

Для розуміння глибини проблеми варто проаналізувати видатки з Державного бюджету на правоохоронні органи та органи системи юстиції, які з кожним роком стають все більшими, але якість виконання ними своїх обов’язків часто залишають бажати кращого.

Видатки з державного бюджету України на діяльність правоохоронних органів та органів юстиції у 2013 та 2014 роках

Судячи з наведених даних, видатки на Міністерство оборони в цьому році значно зросли, що зрозуміло з огляду на події на Сході України. Втім, жодних реформ у органах Збройних сил цього року не було проведено жодним міністром.

Це при тому, що з українських платників податків тепер, відповідно до внесених у податковий кодекс змін, стягується 1,5% військового збору щомісяця.

Міністерство оборони не входить до системи правоохоронних органів, проте уряд та президент спільними зусиллями можуть вирішити проблему доукомплектування частин Збройних сил: оскільки військові частини та батальйони, які перебувають в зоні АТО, потребують ротації, то поповнити ряди військовослужбовців можуть добре підготовлені працівники правоохоронних структур.

Резюмуючи, можна сказати, що нова влада здійснювала певні кроки в напрямку змін у системі правоохоронних органів. Та ефективність таких заходів поки незрозуміла.

Насправді, уряд мав би розробити концепцію реформи органів правопорядку, в якій чітко виписувалися б функції того чи іншого органу влади, а вже під ці функції та обов’язки напрацьовувалася інституційна схема та необхіднадля ефективної роботи кількість працівників.

При цьому має бути створена система протидії корупції у відомстві та дієвий механізм попередження зловживань.

Люстрація та боротьба з корупцією – реформа відповідальності

Прийняття закону "Про очищення влади", в народі – про люстрацію, беззаперечно є важливим кроком на шляху впровадження доброчесної публічної служби та державного апарату в цілому.

Поки що під люстрацію підпадають службовці та працівники середньої ланки управління. Головні замовники, виконавці корупційних махінацій є непокараними і залишаються поза межами дії люстраційного законодавства.

По-перше, звільнення державних службовців із займаних посад відбувається за вибірковим принципом, що є неприпустимим. Дія закону має поширюватися на всіх осіб, які підпадають під дію його положень.

Недарма, закон називається "Про очищення влади", а це значить, що крізь сито люстрації мають пройти всі без винятку особи, які обіймають державні посади.

По-друге, підлеглі чиновники в кадрових відділах власноруч складають списки рекомендованих для люстрації осіб і передають їх на затвердження керівникам.

В такому випадку рішення приймається на власний розсуд через людський фактор, що є виключно українською практикою і може автоматично культивувати корупцію.

Загалом, за нинішніх умов важливо, щоб люстрація не використовувалася як елемент тиску на політичних опонентів і головне – не була інструментом корупції.

Крім цього, цей нормативно-правовий документ є неузгодженим з іншими юридичними актами, що в свою чергу породжує ряд правових колізій.

Нещодавно Верховний Суд вже попросив Конституційний Суд встановити конституційність ухваленого закону "Про очищення влади". Цікавим є той факт, що жоден з представників партій, що проголосували за цей закон, навіть не зробив політичної заяви щодо цього процесу.

Про формений та відбірковий підхід до люстрації свідчить навіть дизайн відповідного сайту. На порталі Міністерства юстиції створено офіційну сторінку щодо очищення влади, де вже розміщено списки осіб, яких звільнено за наслідками перевірки.

Картинка дійсно непогана, але заглиблюючись у тенета сторінки, приходимо до висновку, що інтерфейс незручний – відсутні фотографії та повна інформація про люстрованих осіб, в тому числі, немає розбивки по органах влади. Це просто список прізвищ в алфавітному порядку.

Створення Громадської ради з питань люстрації при Мін’юсті є тим позитивним кроком, що зможе певним чином унеможливлювати прийняття рішень щодо безпідставного звільнення за результатами процесу люстрації або виявлення незаконних дій чиновниками, що намагалися це приховати.

Тепер громадськість повинна слідкувати за її роботою вкрай прискіпливо для недопущення скандалів на кшталт того, що відбувається у Громадській раді при МЗС, де більшість представників так чи інакше були причетні до сумнозвісного пастора Аделаджі.

З усього цього випливає, що першочерговим завданням парламенту та уряду мала б стати люстрація не чиновників, а й чинного законодавства. Крім того, в умовах пострадянської системи необхідно створити нові інституції, які тісно між собою співпрацюватимуть для досягнення зміни системи управління на демократичну.

Цими інституціями можуть стати Антикорупційне бюро та Люстраційний комітет. Ці інституції, незалежні і неупереджені, повинні здійснювати відповідний нагляд.

Люстраційний комітет хоч і встиг інституціалізуватися, проте так і залишився не узаконеним у тому вигляді, в якому б найкраще міг виконувати належні йому функції.

При цьому Люстраційний комітет має бути тимчасовим органом, який за певний період часу здатен виконати покладені на нього функції, щоб люстрація не стала казкою без початку і кінця.

Паралельний з люстрацією процес – боротьба з корупцією. Вона здатна впливати на всі сфери життя суспільства: державне управління, правоохоронну систему, економіку і навіть оборону.

На її першочерговості неодноразово наголошували як президент і прем’єр-міністр, так і всі ключові іноземні партнери України. Прийняття пакету антикорупційних законів 14 жовтня 2014 року створило юридичне поле для боротьби з корупцією.

Верховною Радою було прийнято закони про антикорупційну стратегію на 2014-2017 роки, про систему спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, про Національну комісію з питань запобігання корупції та про визначення кінцевих бенефіціарів юридичних осіб.

У той же день президент підписав указ про створення Національної ради з питань антикорупційної політики як консультативно-дорадчого органу при президентові.

Показово, що функції Нацради й Нацкомісії у багатьох випадках дублюються, хоча це неважливо, основне, щоб ці кроки дійсно викорінили корупцію.

Суспільство ж, спостерігаючи за діями влади, вирішило самотужки проводити люстрацію – сміттєву, яка стала чи не єдиним інструментом для забезпечення невідворотності покарання. Однак, і ця форма народного протесту може стати, а уже й стала джерелом заробітку та політичного шантажу.

Реформа справедливості

Навіть за умови, якщо корупціонера буде звільнено відповідно до закону про очищення влади, в нього залишається шанс уникнути покарання та поновитися на посаді – через суд.

Цікаво, що судді також підпадають під дію цього закону. І тут виникає колізія – одні особи, що мають пройти процес люстрації, можуть відмінити рішення про звільнення тих осіб, які вже були люстровані.

Це конфлікт інтересів і в цьому полягає замкнуте коло української люстрації.

Судова система як окрема гілка влади надалі залишається корумпованою. Ще 8 квітня парламент прийняв закон "Про відновлення довіри до судової системи України", який передбачав порядок проведення люстрації суддів та забезпечення незалежності судової гілки влади.

Проблема не лише в тому, що немає довіри до суддів, а в тому, що судова гілка влади в реальності є незалежною лише формально.

Нещодавно прем’єр-міністр Арсеній Яценюк заявив: "У нас близько 9 тисяч суддів. Під перевірку за законом "Про очищення влади" будуть підпадати всі професійні судді, члени Вищої ради юстиції та члени Вищої кваліфікаційної комісії суддів України".

Мін’юст передбачає, що процес очищення займе 2-3 роки. Заміна одних суддів іншими не забезпечить очікуваних результатів без зміни підходів до визначення кваліфікації суддів, нових вимог для зайняття посади, а також посилення відповідальності за свої дії.

У той же час система призначення суддів має бути повністю захищена від неправомірного політичного та іншого впливу зацікавлених сторін.

У підсумку варто зазначити, що невідворотність покарання, як один із фундаментальних принципів правової держави, в Україні досі виконується далеко не завжди та ігнорується правоохоронними органами і судовою гілкою влади.

Незважаючи на недосконалість законодавства та процедур, поступ до очищення країни вже зроблено. Наглядові функції прокуратури скасовано, є політична воля щодо покарання корупціонерів, є намагання скоротити роздуті штати працівників силових структур та органів юстиції.

Однак, важливо, щоб цей процес не був дискредитованим в очах громадськості. Люстрація та закон – єдині для всіх. Влада змінюється, але закони мають працювати незалежно від правлячої партії чи коаліції.

Проаналізувавши кроки уряду у цих напрямах, прийшли до висновку, що, нажаль, гідність людини залишилася поза увагою нинішньої української влади. Час покаже і люди оцінять роботу української влади для досягнення необхідних змін.

Володимир Притула, Анатолій Октисюк, Міжнародний центрперспективних досліджень МЦПД, для УП