Какой быть Украине?

Системні зміни в управлінні

Зауважимо зразу: ця стаття – утопія. І розповідає не про те, якою Україна буде. Ні, вона про інше – про те, якою її можна було б зробити, якби ми дійсно цього хотіли і якби мали для цього і сили, і можливості.

Адже тепер, попри всі негативні тенденції останніх років, ми здобули головне – той політичний досвід, який дозволяє зрозуміти, якою нашій державі слід би бути.

Інститут президентства та парламент

Пам’ятаєте цю притчу? Про бабусю, яка єдина на всю країну ставила в церкві свічку за здравіє володаря-тирана, тому що довго жила на світі і добре знала, що кожен наступний правитель буває гіршим за попереднього.

Щось подібне сталося і в Україні – кожен з наших президентів виявився гіршим за попереднього.

Тож навіть страшно уявити собі, хто може прийти після Януковича. За таких умов до певної міри логічним видається відмінити інститут президентства взагалі.

Ця ідея в свій час була дуже популярною у комуністів. А проте – не треба їм вірити. Відстоювали вони її з єдиною метою – демонтувати українську державність взагалі, як якесь прикре непорозуміння. Президентів не існувало в союзних республіках СРСР і ліквідація цієї посади для них – повернення назад, в їхнє уявне минуле.

І навіть якщо на словах ця ідея прикривалася якимись іншими тезами – про переваги парламентської форми правління, насправді ніде в світі не існувало держав, в яких би над парламентом не стояла ще якась посадова особа – або монарх, або президент.

А оскільки свого монарха ми не маємо, то й можемо казати лише про посаду президента. Бо навіть не маючи реальних повноважень, на зразок президентів Італії чи Німеччини, він все одно залишається тією людиною, яка, в разі потреби, зможе:

• апелювати до народу;
• призначати дострокові вибори чи опитування (референдум);
• брати на себе тимчасове виконання повноважень глави держави, перебираючи на себе всю повноту влади.

Останнє може виявитися необхідним у випадку конфлікту між гілками влади, у випадку необрання парламенту чи його нездатності створити уряд.

Крім того подібна посада потрібна ще й для здійснення поточного контролю за владними інституціями на предмет відповідності їхньої діяльності Конституції країни та інтересам її громадян.

Та для надавання повноважень представникам парламентських фракцій більшості для створення коаліції, або, якщо вони не зможуть домовитися між собою протягом відведеного їм терміну – для того, щоб надавати таке право меншості або призначати нові вибори.

Однак доречно зауважити, що подібний розподіл повноважень між президентом і прем’єром часто веде до конфліктів, як це було в свій час не тільки в Україні, але й у Польщі – в тому разі, якщо цей поділ не є достатньо чітко виписаним.

Зокрема "газову справу Тимошенко" можна звести також до того, що згідно до політреформи за міжнародну політику відповідав президент, а за економічну – прем’єр-міністр. Хто ж тоді мав відповідати за підписання хай і міжнародної, але економічної угоди?

Тож якщо ми хочемо створити якусь іншу систему відносин, цей конфлікт доведеться вирішити. І єдиним виходом тут видається урізання повноважень президента ще й у частині міжнародної політики.

Натомість, виходячи з того, що основним його призначенням є гарантування конституційних прав громадян, система його повноважень має бути вибудувана так, щоб він мав:

• не просто право, але й можливість при першій же потребі апелювати до народу – мати безперешкодний доступ до ЗМІ, трибуну для виступу у ВР;
• право контролювати конституційний процес – подавати звернення до КС, мати право законодавчої ініціативи і/або призначення референдуму;
• право призначати дострокові вибори депутатів – наприклад у випадку їхньої неспроможності створити уряд;
• право робити подання до прокуратури і, можливо, впливати на процес обрання/призначення суддів.

Також, щоб дійсно бути гарантом Конституції і представляти інтереси народу, обиратися він повинен прямим голосуванням – виборцями, а не самим парламентом. Тоді він матиме моральне право виконувати роль глави держави тоді, коли не призначений уряд.

В ідеальному варіанті ці його повноваження мають перегукуватися з повноваженнями представницької палати парламенту, куди президент в разі потреби зможе подавати подання на розпуск парламенту, надсилати свої зауваження щодо змісту законів, тощо.

Тобто подібний розподіл повноважень між президентом і Радою вимагатиме створення двопалатного парламенту з розподіленими функціями – контролюючі функції повинні належати саме тій представницькій палаті, з якою він і мав би працювати.

Місцеве самоврядування/федеральні округи

Однак все це матиме сенс лише тоді, коли буде здійснена системна реформа ВСІЄЇ влади. Тож подібні зміни в структурі центральної влади мають йти разом зі змінами місцевої, знаменуючи собою зміщення влади з центру до регіонів.

Тому на обласному рівні маємо забезпечити такі ж прямі вибори голів облрад, як і вибори президента. А самим облрадам надати право розпоряджатися місцевими бюджетами – в частині, яка не йде на утримання центральних органів влади і здійснення загальнонаціональних платежів.

А для того, щоб подібна до всеукраїнської стагнація влади з центрального рівня не зійшла на регіональний, треба створити:

-       систему кваліфікованого оновлення місцевих управлінських кадрів;

-       механізми забезпечення діяльності загальнонаціональних органів влади;

-       систему контролю за діяльністю депутатів і обраних голів облрад на місцевому рівні.

Для цього в облрадах і нижче мають проводитися мажоритарні вибори. Це дасть змогу використовувати на обласному рівні досвід депутатів представницької палати, термін перебування в якій слід обмежити двома скликаннями.

Напевно варто також надати право й президенту висувати своїх людей в регіонах – офіційно й відкрито. Але не самою адміністрацією, а, наприклад, Інститутом управління – тобто фактично науковим закладом при президентові України.

Можливе навіть випадкове (жеребкуванням) висунення кандидатів у депутати місцевого рівня – наприклад як обов’язок, а не право зі збереженням робочого місця – враховуючи якість наших теперішніх депутатів, навіть це може виявитися корисним.

З часом можна спробувати укрупнювати регіони, якщо в тому буде якийсь сенс, як от у скороченні кількості чиновників, але при цьому варто дотримуватися одного принципу – зберігати колишні межі областей, а столицею нового регіону не обирати найбільше в регіоні місто.

Можливо навіть обирати на роль столиці якесь мале місто, наприклад Галич – в Галичині та Прикарпатті, або Мелітополь – в об’єднанні Криму, Херсонської та Запорізької областей (Таврії). Або, як варіант, проводити засідання об’єднаного парламенту кількох регіонів по черзі в різних містах.

Однак, оскільки таке переміщення влади до регіонів нестиме в собі загрозу дестабілізації країни шляхом перетворення її на об’єднання земель феодальних кланів, відбуватися воно повинно разом з одночасним посиленням центральних органів влади – в тій частині, що стосується питань національної безпеки.

Тож мають існувати як загальнонаціональні, так і місцеві органи влади. Зокрема є сенс розділити повноваження органів внутрішніх справ – відібрати слідчі функції в СБУ і прокуратури і створити Національну чи Федеральну Службу розслідувань.

Це дасть змогу передати частину функцій з регламентування діяльності міліції місцевим радам, але разом з тим зберегти контроль за національною безпекою. А враховуючи ставлення наших міліціонерів до своїх громадян, логічним видається ввести виборність начальників регіональної міліції, на зразок американської системи виборних шерифів.

Для того ж, щоб зберегти їхню професійну кваліфікацію, можна виставляти на вибори лише професійних міліціонерів та юристів. Скажімо, обов’язково теперішнього голову міліції і його замів, а ще – кандидатів, висунутих громадськими та політичними організаціями, самовисуванців.

Напевно доведеться також звільнити все керівництво прокуратури, старше 35-ти років, та якось реформувати судову систему. Можливо – залишити вплив на обрання суддів за президентом, шляхом затвердження їх палатою представників.

Ігор Лубківський, для УП