Установление верховенства права в Украине: развитие современного общества

"У своїй довершеності людина – найблагородніша з тварин,
позбавлена ж закону і справедливості вона – найгірша з них"

Аристотель написав цей рядок 2300 років тому, а він залишається влучним і зараз, коли ми зібралися тут сьогодні поговорити про важливість верховенства права в успішному сучасному суспільстві. Одна з інтерпретацій вислову Аристотеля полягає в тому, що за відсутності верховенства права немає і самого суспільства – принаймні по-справжньому цивілізованого суспільства.

Однією з характерних рис ХХІ-го століття є те, що, принаймні на рівні сприйняття, світ стає все меншим. Люди в усьому світі зараз мають набагато більше можливостей відразу дізнаватися про нові події у різних суспільствах.

По всьому світу ми бачимо, як люди підіймаються і заявляють, що вони воліють жити в демократичному суспільстві, керованому справжнім верховенством права – там, де жоден чоловік чи жінка не може бути вище закону, а всі керівники підзвітні. Я б сказав, що здоров'я демократичного суспільства в значній мірі визначається ступенем, до якого воно керується своїми власними законами.

Ви можете запитати, що я, власне, маю на увазі, коли я веду мову про "верховенство права"? А це була одна з провідних тем моєї роботи як дипломата протягом понад 40 років. Придатне визначення може бути узяте з пояснення концепції, яке знаходимо у доповіді Генерального секретаря ООН про верховенство права 2004 року. В ній говориться:

"Для Організації Об’єднаних Націй верховенство права означає принцип управління, за якого всі особи, установи і організації, державні та приватні, в тому числі сама держава, підпадають під дію законів, які публічно ухвалені, застосовуються рівнозначно і трактуються незалежно судовими органами, і які відповідають міжнародним нормам і стандартам прав людини. Це також вимагає заходів на забезпечення дотримання принципів верховенства права, рівності перед законом, відповідальності перед законом, неупередженого застосування закону, поділу влади, участі у прийнятті рішень, правової визначеності, недопущення свавілля та процесуальної й правової прозорості".

У грудні минулого року журналіст Микола Сірук, беручи в мене інтерв’ю для газети "День", запитав мене, чому я так виступаю про необхідність реформи судоустрою та інших заходів із зміцнення верховенства права в Україні. Я відповів йому, що, як і уряд Сполучених Штатів, я твердо вірю, що верховенство права є основою успіху будь-якої сучасної демократичної держави.

Всі люди в суспільстві – громадяни і негромадяни – повинні бути впевнені, що вони матимуть доступ до суспільної справедливості, якщо вважають, що їм було заподіяно шкоду.

Підозрювані у злочинах повинні вірити, що працює система законів, яка забезпечує прозоре і справедливе поводження з ними. Підприємства повинні знати, що якщо їх контракти не виконуються, є реальна можливість відшкодування.

Це важливо у контексті роботи посольства США тут, тому що основна частина нашої місії – допомогти українському народу досягти своєї мети процвітаючої, демократичної і незалежної держави, інтегрованої в європейські інститути. Жоден з цих елементів не може бути досягнутий повною мірою без верховенства права.

Я можу послатися на блискучу статтю в березнево-квітневому номері журналу "Форін Ефферз" (Foreign Affairs ) за 1998 рік під назвою "Відродження верховенства права". У ній Томас Карозерс з "Фонду Карнегі за міжнародний мир" попереджав про небезпеку шаблонного підходу до верховенство права, за якого воно розглядається як "панацея від бід для країн, що знаходяться в переході від диктатури або одержавленої економіки".

Разом з тим, він підтримує зосередження на цьому питанні уваги західних дипломатів, які працюють в країнах, що прагнуть стати ринковими демократіями, і попереджає, що "переписування конституцій, законів і нормативних актів – це легша частина роботи. Далекосяжні інституційні реформи – ось що є важким і повільним".

Я можу вам сказати з досвіду, що й легка частина не є, насправді, такою вже легкою. І сам Карозерс продовжує: "Західні країни та приватні донори вклали сотні мільйонів доларів у реформи, націлені на верховенство права, але стороння допомога не може замінити волю до реформ, яка має походити зсередини". Він описує три рівні або "типи" реформ:

* Тип перший, приділяє основну увагу реформуванню законів і правил;

* Тип другий зміцнює інституції, відповідальні за дотримання закону, і збільшує їхню компетентність, ефективність і підзвітність;

* Тип третій має "глибшу мету збільшення відповідності діяльності уряду законам" і "досягнення справжньої незалежності судової системи".

Верховенство права і демократія

Наш особистий інтерес у просуванні верховенства права з метою збереження демократії в Україні пов’язаний із тим, що Україна – велика країна із чималим населенням, яка має значну геополітичну вагу в центрі Європи і на східному кордоні Європейського Союзу. Ми глибоко зацікавлені у стабільності в цій важливій частині світу, і вважаємо, що демократична Україна саме й буде сприяти стабільності.

Наша альтруїстична мотивація випливає із нашої фундаментальної віри у права людини і з нашого бажання бачити, як люди в усьому світі користуються такими ж невід’ємними правами, що ми закріпили у нашій Декларації незалежності і Конституції. Багато з цих прав згодом були визнані в Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про громадянські і політичні права і в незліченних конституціях по всьому світу, в тому числі в українській.

Події останніх кількох місяців тут, в Україні показали, наскільки важливою для подальшого розвитку демократії в Україні є справедлива, незалежна, і підзвітна система судоустрою. Відсутність професійних незалежних судів, або саме тільки враження, що суди не є вільними, підриває довіру до системи правосуддя.

Якщо люди вважають, що вони не мають рівного доступу до судів або бачать вибіркове переслідування політичної опозиції, вони дійдуть висновку, що судова система несправедлива і політизована, і це підірве їхню віру в інститути, основна функція яких полягає у забезпеченні їх прав. Це жахливо впливає на готовність суспільства в цілому поважати закон і діяти відповідно до встановлених правил.

Карозерс писав у своїй статті у "Форін Ефферз": "зміцнення верховенства права допомагає стримувати дві важкі проблеми – корупцію і злочинність – які є звичними для багатьох країн з перехідною економікою, озлоблюють громадян і ускладнюють реформаторські зусилля".

Як громадяни можуть довіряти лідерам, коли ті кажуть про необхідність якихось болісних реформ, якщо ці лідери сприймаються громадянами як такі, що за допомогою органів влади збагачуються за рахунок народу? Як вони можуть довіряти судам і правоохоронним органам захист своїх прав, коли вони бачать, що грошовиті особи з політичними зв’язками користуються "недоторканим" статусом, який дозволяє їм порушувати закони безкарно?

Хоча верховенство права не може гарантувати, що не буде корупції, або що лідери руху за громадянські права не стануть жертвами насильства , воно може гарантувати, що будуть наслідки для тих, хто порушує закон.

Закони США не завадили колишньому губернатору Іллінойсу Роду Благоєвичу тиснути на бізнес з метою отримати пожертви або його спробі продати призначення на місце в Сенаті, звільнене Бараком Обамою, коли той став президентом, але вони дозволяють нашій системі правосуддя віддати Благоєвича під суд і, після визнання винним, засудити його до 14 років в’язниці за його злочини. Він – третій губернатор штату Іллінойс за останні пару десятиліть, визнаний винним у посадовій корупції і засуджений до тюремного ув’язнення.

Верховенство права і економічний розвиток

Неможливо переоцінити важливість верховенства права для економічного розвитку. Суди повинні надійно вирішувати спори і захищати контрактні зобов’язання чесно і послідовно, в іншому випадку підприємці та іноземні інвестори шукатимуть інших ринків, не бажаючи, щоб їхній зароблений напруженою працею прибуток був украдений конкурентами або корумпованими чиновниками.

Тут, в Україні, за відсутності надійного захисту прав фізичної власності та прав інтелектуальної власності, бізнес-клімат залишатиметься слабшим за існуючий потенціал, і багато з найосвіченіших прагнутимуть залишити країну в пошуку кращого життя. Іноземні компанії подумають двічі, перш ніж інвестувати, коли вони мають альтернативи на більш передбачуваних і привітніших ринках.

Багато потенційних інвесторів коливаються, бо вони чули історії іноземних компаній, які зіткнулися з величезними проблемами непослідовного застосування закону – чи то у справі захисту їх від рейдерства, чи у справі своєчасного відшкодування сплаченого податку на додану вартість.

А так не повинно бути. Україна може похвалитися добре освіченим і працьовитим населенням. Україна має природні та людські ресурси і можливості для досягнення того, чого домоглися сусіди, такі як Польща – там, навіть тоді, коли західні економіки скочувалися в рецесію, деякі з тих же компаній, які радикально скорочували виробництва в таких країнах, як Ірландія, наймали робітників.

Польща була єдиною з країн ЄС, що уникла рецесії під час нещодавньої кризи. І у той час як верховенство права, очевидно, не щит від рецесії, воно – критично важливий елемент для необхідних економічних реформ, які можуть зробити економіку більш сильною і стійкою.

Легко пересвідчитися, скільки іноземців вбачають необхідність поліпшення ділового та інвестиційного клімату тут. Погляньмо на міжнародні опитування, що відслідковують інвестиції.

Дозвольте мені дати вам чотири приклади, в яких Україна опиняється нижче майже усіх європейських країн. В індексі сприйняття корупції "Трансперенсі інтернешнл" (Transparency International) Україна номер 152 з 182, в Індексі економічної свободи "Герітидж фаундейшн" (Heritage Foundation), Україна 163-тя з 183 – на кілька місць нижче за Білорусь, у Глобальному рейтингу конкурентоспроможності Світового Економічного Форуму Україна на 83-му місці з 142, і у доповіді Світового банку про простоту ведення бізнесу Україна посідає 152-ий рядок з 183. Ці організації, які вимірюють прогрес економічних реформ і побудову кращого ділового клімату, відзначають відступ, а не прогрес.

Треба бути справедливим і відзначити, що Україна, усе-таки, повільно досягає прогресу в деяких областях, пов’язаних з поліпшенням нормативно-правової бази для бізнесу. Посольство США, Американська торгова палата в Україні і ЄС особливо активно працювали з Верховною Радою, урядовцями і діловими колами, щоб допомогти Україні підготувати проекти якісних законів, які дадуть підприємствам шанс розвиватися і рости. Деякі хороші закони були прийняті, і ми можемо тільки сподіватися, що вони будуть належно виконуватися і дотримуватися.

Новий податковий кодекс, який вступив у силу минулого року, і новий проект Митного кодексу, який повинен вступити в силу в січні 2013 року – це два позитивні приклади таких вкрай необхідних реформ. Однак, ці нові закони працюватимуть лише тоді, коли всі окремі податкові й митні інспектори розумітимуть і поважатимуть закон. Впровадження цих законів має вирішальне значення.

Виклики, що постали перед Україною у правовій реформі

Так які ж реформи, якщо конкретно, ми рекомендуємо уряду України запроваджувати в першочерговому порядку?

Ніщо не є важливішим для верховенства права, ніж створення сильної, незалежної та вільної від корупції системи судоустрою. Не менш важливим є створення більш надійної і справедливої системи кримінального правосуддя, яке почнеться з прийняттям Кримінального процесуального кодексу, що відповідає європейським нормам.

Агентство США з міжнародного розвитку (USAID), Міністерство юстиції та інші відомства уряду США тісно співпрацювали з українською владою, Європейським Союзом і Радою Європи у розробці пропозицій із узгодження цих законів із міжнародними та європейськими стандартами і рекомендаціями Венеціанської комісії та Ради Європи зокрема.

Не секрет, що українці не вірять, що їхні правові системи – кримінальна чи цивільна – не залежать від політичного втручання.

Багато міжнародних спостерігачів погоджуються, і не тільки через те, що видається вибірковим переслідуванням лідерів політичної опозиції в останні місяці. Є багато інших показників неблагополуччя правової системи, включаючи і відчуття, що корпоративне рейдерство зростає за сприяння деяких адвокатів, прокурорів, суддів і співробітників правоохоронних органів.

Крім того, на серйозні проблеми вказує провальний доробок України в Європейському суді з прав людини. У 2011 році Україна посіла третє місце знизу із 105-ма судовими рішеннями проти країни. Рішення проти України виносились за порушення у таких галузях: тривалість розгляду цивільних і кримінальних справ (66 окремих випадків), право на свободу та особисту недоторканність (42), право на справедливий судовий розгляд (21) та нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження (15).

Треба зазначити, що за останні два роки парламент прийняв нові закони про державну службу, безоплатну правову допомогу, боротьбу з корупцією, торгівлею людьми, і відмиванням грошей. Ефективне застосування цих законів могло б допомогти Україні вирішити низку проблем, згаданих у доповіді Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ ) за 2010 рік, в тому числі пов’язаних із доступом до правосуддя, підвищенням здатності бюрократичної машини України управляти ефективно, та наданням захисту і допомоги найбільш соціально вразливим верствам населення України.

Також і прийняття нового закону про вибори, достатньо компромісного, щоб отримати підтримку значної частини опозиції, сподіваємося, допоможе поліпшити проведення вільних і справедливих виборів – знову ж таки, якщо правильно виконуватиметься. Ухвалення закону про доступ до публічної інформації також має потенціал з часом значно збільшити прозорість уряду, і, сподіваюся, його підзвітність також.

У Сполучених Штатах Закон про свободу інформації є надзвичайно потужним інструментом для преси, громадянського суспільства і широкої громадськості у боротьбі з корупцією, зловживанням владою, і для наполягання на змінах. Чи закон України буде мати такий же ефект, буде залежати від того, наскільки рішуче громадськість вимагатиме його дотримання і чи незалежна система судоустрою домагатиметься його виконання.

Реформа судоустрою

Дозвольте мені звернутися до реформи судоустрою. Не може бути жодних сумнівів, що закон про судоустрій і статус суддів, прийнятий в липні 2010 року був дуже потрібним кроком уперед, але необхідні суттєві зміни для приведення його у відповідність до рекомендацій Венеціанської комісії.

У Законі закріплено багато важливих реформ, у тому числі справедлива, прозора, що базується на реальних здобутках система підбору суддів, дисциплінарні процедури, випадковий розподіл справ, а також розміщення дисциплінарних рішень та скарг на неналежну суддівську поведінку в інтернеті. У царинах, де закон є недосконалим, президент Янукович розпорядився внести подальші зміни відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії, що являтиме собою важливий крок у просуванні судової реформи в Україні.

На жаль, деякі із запропонованих поправок до закону про судоустрій не просувають реформу судової системи відповідно до європейських та міжнародних стандартів. Зокрема, дуже важливо, щоб всі ініціативи в галузі судочинства зберігали і підсилювали незалежність судової влади та її інститутів, включаючи особливо Верховний суд, роль і статус якого відповідно до нового закону викликають особливу стурбованість Венеціанської комісії та інших міжнародних спостерігачів, в тому числі Сполучених Штатів.

У той час як зміцнення ролі Верховного суду в якості кінцевого арбітра прав і свобод українців неможливо переоцінити, незалежність усіх суддів, очевидно, є так само важливою.

Незалежності судів усіх рівнів, серед іншого, загрожує та роль, яку відіграє прокуратура у Вищій раді юстиції, в тому числі використовуючи туманне формулювання присяги суддів, яке нав’язує Вища рада юстиції, залякуючи суддів, які не задовольняють запитів прокуратури про затримання або наполягань на певному обсязі покарання.

Протягом минулого року ми працювали з Комісією зі зміцнення демократії та верховенства права під керівництвом депутата і колишнього міністра юстиції Сергія Головатого над розробкою відповідних змін, які були направлені до адміністрації президента 20 грудня.

Ми були стурбовані тим, що недавно проголошені пріоритети адміністрації президента у царині реформи судоустрою ніяк не згадують ці пропозиції, і сподіваємося, що адміністрація президента розгляне їх якомога швидше і внесе їх до Верховної Ради. Ці поправки запровадили б дуже важливі покращання судових призначень і дисциплінарних процесів, а також допомогти б відновити частину повноважень та інфраструктуру Верховного суду.

Кримінальний процесуальний кодекс

Новий Кримінальний процесуальний кодекс, який був прийнятий Верховною Радою на минулому тижні, отримав схвалення Ради Європи і керівництва Євросоюзу за запровадження в ньому європейських стандартів.

Підбадьорює те, що президент Янукович оголосив про свій намір надіслати остаточну версію кодексу до Ради Європи для кінцевого аналізу, перед тим як його підписати. Наше Міністерство юстиції працювало разом з представниками української влади, підтримуючи розробку цього кодексу.

Цей кодекс не є досконалим, і я певний, що непередбачені проблеми ще виринуть у процесі його впровадження і вимагатимуть виправлень. Тим не менше, закон створює нову систему кримінального судочинства, засновану на принципі змагальності.

Фундаментально, закон змінює систему, в якій домінувало обвинувачення, на систему, де підсилено роль адвокатів захисту, а суд є остаточним арбітром питань, що розглядаються, і в кінцевому підсумку саме суди відповідають за захист прав обвинувачених і постраждалих.

Має значення й те, що новий кодекс забороняє використання незаконно добутих свідчень та розширює право обвинуваченого на доступ до адвоката до допиту поліцією і протягом усього процесу.

Нарешті, з метою забезпечення захисту фундаментальних прав людини, цей новий кодекс вимагає, щоб його інтерпретували у відповідності із Європейською конвенцією про права людини і рішеннями Європейського суду з прав людини. Ця умова є насправді визначною зміною для будь-якої пост-радянської правової системи.

Новий Кримінальний процесуальний кодекс також дає прокурорам незамінний інструмент для ліквідації злочинних організацій і змов – використання угод про визнання винуватості. З досвіду американських обвинувачів, саме за рахунок використання таких угод стає можливим для слідчих притягнути до кримінальної відповідальності вищі ешелони злочинних організацій у злочинах, пов'язаних з шахрайством, корупцією, чи торгівлею людьми. Це тому, що свідчення інсайдерів є ключем до виявлення і доказу ролі різних учасників злочинної змови і до знайдення найважливіших доказових матеріалів і активів.

Це все потенційно гарні новини. Однак щоб усе це запрацювало, прокурори і міліція повинні діяти за законом – включаючи і ті його приписи, що можуть ускладнювати їхню роботу – а судді мають змушувати дотримуватись закону.

Наприклад, підозрюваним і обвинуваченим, яких затримує міліція, потрібно буде повідомляти до того, як вони почнуть відповідати на запитання міліції, про їхнє право зберігати мовчання і про право запросити адвоката. Кодекс складено таким чином, що взяття під варту є надзвичайним, а не найбільш поширеним запобіжним заходом з метою забезпечити участь особи у подальших процесуальних діях.

Міліція повинна буде відразу повідомляти родину про місцезнаходження затриманої особи. Якщо адвокати і суди правильно виконуватимуть свої ролі, стане дуже складно відмовити у доступі адвоката до клієнта. Без стількох недобровільних та силоміць вирваних зізнань для затримання і засудження людей потрібно буде здобувати справжні докази шляхом справжньої поліцейської слідчої роботи.

Щоб змусити вашу нову систему працювати, суди також мають відчувати більше відповідальності бути професійними, незалежними і підзвітними, а кваліфіковані юристи-захисники повинні відігравати динамічнішу та агресивнішу роль, наполягаючи, щоб права їхніх клієнтів поважалися міліцією, обвинувачами і судами.

Наприклад, закон передбачає відкрите і змагальне слухання суддею до затримання обвинуваченого. Це покладає на прокурора обов’язок довести, що не можна обійтися м’якшими за утримання під вартою засобами для забезпечення приходу обвинуваченого в суд і законослухняності під час слідства і суду.

Для прокурорів це буде значним тягарем – доводити це у відношенні осіб, звинувачуваних у нетяжких порушеннях закону і без історії попередніх судимостей. Для затримання суддя повинен винести обґрунтоване рішення, а період утримання під вартою не може перевищувати 6 місяців. Щоб продовжити утримання особи, прокурору потрібно знов довести, що м’якша альтернатива утриманню під вартою неприпустима. Рішення про затримання також можуть бути негайно оскаржені адвокатом.

Щоб змусити цю систему працювати, підозрювані й обвинувачені повинні мати кваліфікованих захисників, які будуть наперед продумувати захист своїх клієнтів, а коли дозволити собі такого адвоката фінансово неможливо, уряд повинен надавати кваліфікованого і незалежного захисника безоплатно.

Уряд України правильно робить, переробляючи з метою покращення закон про адвокатуру і починаючи запроваджувати, відповідно до ухваленого минулого року закону, систему безкоштовної юридичної допомоги.

Стати таким адвокатом захисту, який має необхідні знання і готовий подолати нові виклики, буде нелегко, але це необхідно – особливо це стосується тих адвокатів, які роками практикували за поганої системи.

Дозвольте мені також сказати кілька слів про суди присяжних, тому що більшість американців пишається нашою системою присяжних у судових процесах і наданою нею пересічним громадянам владою брати участь у чиненні правосуддя. Новий Кримінальний процесуальний кодекс дозволяє щось на зразок суду присяжних у справах про злочини, де можливе довічне ув'язнення.

Суд присяжних складатиметься з двох суддів і трьох звичайних громадян, і рішення будуть прийматися на основі більшості голосів. Час покаже, чи ця система буде працювати так само добре, як і суд присяжних, що складається виключно з громадян, але я рекомендую вам продовжувати ретельно відстежувати і обговорювати це питання.

Суд присяжних може бути особливо ефективним в країнах з історією корупції та надзвичайної прокурорської влади. Можна уважно вивчити недавній досвід Росії із судом присяжних – в цілому, суд присяжних там, як повідомляється, покращив і якість процесів, і сприйняття результатів.

Хоча спроби незаконно впливати на рішення присяжних, безсумнівно, траплятимуться, і з ними потрібно чинити так, щоб не хотілося пробувати знов, настільки ж вірно, що в даний час часто зустрічаються спроби втручатися в незалежність суддів.

Зміни у менталітеті юристів

Крім інституційних змін відносного впливу суддів, прокурорів і адвокатів потрібна також зміна культури серед юристів. Зміни відбуваються, про що свідчить збільшення числа правників, які надають послуги pro bono – безоплатно, що стало невід’ємною частиною юридичної професії в більшості країн світу.

Ці "безкоштовні" юридичні послуги забезпечують доступ до системи правосуддя для осіб, які інакше не можуть дозволити собі якісні юридичні послуги. Нинішні "Типові правила професійної поведінки" Американської асоціації юристів закликають "всіх адвокатів надати як мінімум п’ятдесят годин безкоштовних послуг щорічно", стверджуючи, що "особиста участь в проблемах знедолених може бути одним з найбільш корисних досвідів у житті адвоката ".

Адвокати по всьому світу провели численні успішні справи про порушення прав людини у питаннях, починаючи від надання політичного притулку, і до законів щодо неурядових організацій. Робота pro bono підвищує репутацію юристів і їхніх фірм, надає можливості для вивчення нових галузей права, а також розширює особисті і професійні контакти.

Доступ громадян до правосуддя по всій території Україні залишається обмеженим і непослідовним, але юристи, працюючи безоплатно, зараз допомагають запобігти незаконному виселенню осіб з житла, неправомірному позбавленню людей роботи, або насильству над людьми в сім’ї. Уряд США був гордий підтримати роботу pro bono адвокатів і вручити нагороди тим, хто відзначилися своїми безоплатними послугами протягом останніх двох років.

Висновок

Чудовий парафраз цитати Аристотеля, з якої я розпочав, належить 34-му президенту США і командувачу союзними військами під час Другої світової війни Дуайту Девіду Ейзенхауеру. Він зазначив, що "найкращий спосіб показати, що верховенство права означає для нас у повсякденному житті, це згадати, що стається, коли верховенство права відсутнє".

Завжди пам’ятайте: "Правова реформа – спорт не для тих, хто швидко видихається" – це слова колишнього голови Верховного суду штату Нью-Джерсі Артура Вандербільта.

З промови посла США Джона Теффта перед студентами факультету правничих наук Національного університету "Києво-Могилянська академія", 19 квітня/ Текст скорочений. З повною версією промови можна ознайомитися тут.