Система местных выборов: из одной крайности в другую

З 2006 року діє сучасна редакція закону про місцеві вибори, основною перевагою якого є суттєве посилення ролі місцевих партійних організацій. Але в який спосіб? Через тотальне запровадження закритої пропорційної виборчої системи, навіть на рівні найменших міст. І це в умовах відсутності внутрішньопартійної демократії.

Фактично виборча система 2006-го року стала фільтром для політичних сил у Верховній Раді, за допомогою якого було просіяно зародки громадянського суспільства після подій 2004-го року.

Варто згадати, що діючий закон порушує конституційні права громадян - право "вільно бути обраними до органів місцевого самоврядування".

За сучасних умов виборці не можуть повною мірою реалізувати право обиратися, адже вони попадають в залежність не тільки від думки виборця, але й від волі політичних партій, які повинні здійснити процедуру висування.

Тобто жодному громадянину не можна гарантувати, що якась із партій погодиться висунути його кандидатом у депутати і, таким чином, він зможе взяти участь у виборах. Цього партія не може гарантувати навіть своїм членам.

Ще одним сучасним прикладом грубого порушення Основного закону є формування районних і обласних рад на виключно партійно-пропорційній основі. Відповідно до Конституції, ці ради мають представляти "спільні інтереси територіальних громад".

За даних умов, районні та області ради представляють інтереси партій та виборців усього району та області, а не територіальні громади. Така система ліквідувала інститут представництва територіальних громад (сіл, селищ, міст) в органах місцевого самоврядування вищого рівня (район, область), а отже вирішення питань місцевого значення тепер ускладнені.

Автори поданого Олександром Єфремовим законопроекту частково правильно сформулювали його ціль, а саме "створення цілісної та якісної правової основи для організації і проведення місцевих виборів відповідно до вимог Конституції України, з урахуванням позитивного досвіду практичного застосування інших законів про вибори, міжнародних стандартів у галузі виборчого права, рекомендацій визнаних міжнародних інституцій".

Але чи досягає проголошеної цілі документ?

Чому Партія регіонів не права

Поданий 29 червня законопроект передбачає проведення виборів депутатів ВР АРК, обласних та районних рад за тією ж системою, що і міських та районних у містах - за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою.

Тобто, попри декларацію, законопроект не враховує особливий конституційний статус обласних та районних рад, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст (частина четверта статті 140 Конституції).

Обрання половини від кількості депутатів відповідної ради за мажоритарною системою в одномандатних округах, на які поділяється територія відповідно Криму, областей, міст та районів, це знову ж таки відсутність частини реальних представників конкретних сіл, селищ та міст у раді вищого рівня, оскільки відбудеться розподіл усіх великих населених пунктів на два і більше виборчих округів.

Фактично запропонований законопроект бере найгірше для місцевого самоврядування, що є у закритій пропорційній виборчій системі, консервуючи на 50% закриті списки, і поєднує це з найгіршим, що є у мажоритарній виборчій системі (одномандатні округи).

Навіть за часів Кучми обрання здійснювалося за системою багатомандатних округів. Тобто населений пункт виставляв групу представників до ради вищого рівня від територіальної громади.

Натомість даний законопроект пропонує обласним та районним територіальним виборчим комісіям здійснювати розподіл у межах населених пунктів. Фактично вийде система, коли депутати в райрадах та облрадах представлятимуть частину територіальної громади.

Необхідно виправити дану помилку, адже якщо залишити усе без змін, районні та області ради попадуть в іншу, порівняно з сьогоднішнім днем, крайність. Зараз тотально не представлені дрібні населені пункти та малі райони, а у результаті запровадження такої системи буде відсутнім представництво середніх та великих за кількістю виборців громад.

Втім, очевидно, що така система необхідна Адміністрації президента на рівні районів та областей, щоб черговий раз відклавши реформування системи місцевих державних адміністрацій, забезпечити тотальне формування у місцевих радах провладних більшостей вже у кінці 2010.

Отже, поставлене завдання, в аспекті посилення громад у реалізації своїх спільних інтересів, законопроект не вирішує.

Подивимося яка ситуація щодо реалізації права звичайних громадян запропонувати власну кандидатуру!?

Законопроект Єфремова пропонує здійснити висування кандидатів у депутати ВР АРК, обласних, районних, міських, в тому числі, міст Києва та Севастополя, районних у місті рад як у відповідних багатомандатних (50% місць рад), так і в одномандатних мажоритарних виборчих округах (інші 50% місць рад) виключно через місцеві організації партій.

Натомість "Право висування кандидатів у депутати сільських, селищних рад реалізується виборцями в одномандатних виборчих округах через місцеві організації партій або шляхом самовисування".

Тобто, якщо громадянин проживає у населеному пункті "селище", то право самовисунутися у нього є, а якщо у місті, то нема, і це при тому, що більшість міст районного значення і селищ міського типу рівні за усіма параметрами соціально-економічного розвитку...

Взагалі, чому у міські голови великого міста можна самовисунутися, а от для того щоб балотуватися у міські депутати тієї ж ради, чи навіть значно меншого міста, слід домовлятися з партією? Логіка у таких нормах відсутня, як і забезпечення конституційних прав вільно обирати та бути обраним.

Знову ж таки, така виборча система бере усе найгірше від закритої пропорційної системи поєднуючи її з елементами мажоритарної. Фактично, це на половину модифікована існуюча закрита партійна система, яка позбавляє громадян права вільно запропонувати себе іншим виборцям до міської ради, чи до районної та обласної.

Депутатів пропонується знову обрати багато

Максимальна кількість депутатів місцевої ради в України - 150 осіб, мінімальна встановлюється на рівні 16.

Наприклад, загальний склад (кількість депутатів) сільської, селищної, міської, районної у місті, районної ради при чисельності від 1 тисячі до 3 тисяч жителів має становити від 16 до 20 депутатів включно. Це на 6 депутатів менше, ніж зараз (16-26).

Разом з тим, у містах та районах від 20 тисяч до 50 тисяч жителів депутатів буде від 36 до 46, при мінімальних сьогодні - 30 (30-46).

В усіх інших випадках пропонується зберегти існуючу чисельність депутатського корпусу.

Таким чином, законопроект не вирішує стратегічного завдання покращення якості місцевої влади, яке можна досягнути тільки через зменшення кількості депутатського корпусу та його подальшу професіоналізацію...

Система комісій

Законопроектом запроваджується новий порядок формування складу виборчих комісій. Зокрема, комісії вищого рівня формують комісії нижчого рівня. Таким чином, ЦВК бере під контроль усю систему комісій, адже формує склад обласних, районних (крім районів в Автономній Республіці Крим), міських (міст обласного значення, Києва і Севастополя) територіальних виборчих комісій.

Таким чином, знову ж таки зменшуються повноваження органів місцевого самоврядування, які зараз здійснюють формування тервиборчкомів.

Також така система ліквідує рівність партій, яка існує наразі при формуванні комісій.

Так, якщо станом на сьогодні, кожна партія може подати по одній кандидатурі у виборчу комісію певної території, то проект закону встановлює преференції для парламентських партій. Причому, представлені у ВРУ блоки можуть подати до складу відповідної територіальної виборчої комісії не більше трьох кандидатур, навіть якщо об'єднують більше партій (норма актуальна тільки для БЮТ та НУНС).

Цікаво, яка кандидатура буде зарахована, а яка ні в умовах формального існування блоку НУНС і відсутності його реального функціонування?

Дільничні виборчі комісії утворюються відповідними сільськими, селищними, міськими (у містах, де не утворені районні у місті ради), районними в місті територіальними виборчими комісіями за поданнями місцевих організацій партій, які висунули кандидатів у депутати в багатомандатних або одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів у депутати в одномандатних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Але разом з тим, проект закону обмежує максимальне число членів комісій - від 8 до 20 осіб.

Фактично, в існуючих політичних реаліях, Партія регіонів пропонує прийняти закон, відповідно до якого вона отримає контроль над усією системою організації та проведення виборів, до найменшої дільниці включно.

Грошова застава, або вибори тільки для заможних

Вперше в історії місцевих виборів в Україні пропонується застосувати внесення грошової застави. Грошова застава становить від 0,1 мінімальної заробітної плати для сільських депутатів до 10 мінімальних заробітних плат для кандидатів у депутати Верховної Ради Криму, обласної, Київської, Севастопольської міської ради (з 1 липня "мінімалка" становитиме 888 гривень).

Тобто реєстрація за участь у виборах стає платною. Наприклад кандидат у сільські голови, кандидати у депутати міськрад та райрад вносять заставу 888 гривень, а кандидат у депутати облради вносить 5 мінімальних зарплат - 4 тисячі 440 гривень.

Строки проведення виборів

Законопроект пропонує призначати чергові, позачергові місцеві вибори не пізніше ніж за шістдесят днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня чергових, позачергових місцевих виборів. Ті самі 50 днів і для повторних виборів.

Таким чином, проект закону пропонує відповідно зменшити і усі інші терміни виборчої кампанії. Наприклад, виборчі округи по виборах депутатів обласних, районних, міських, районних у місті рад утворюються не пізніш як за 35 днів до дня виборів.

При тому, ЦВК формує склад обласних, районних (крім районів в Автономній Республіці Крим), міських (міст обласного значення, Києва, Севастополя) територіальних виборчих комісій (твк), а виборча комісія Криму - районних (районів у АРК), міських (міст республіканського в АРК значення) твк не пізніш як за 45 днів до дня виборів за поданнями відповідно обласних, районних, міських (міст Києва, Севастополя), республіканських (в АРК) організацій представлених у ВР України поточного скликання політичних партій.

Зазначені подання вносяться не пізніш як за 49 днів до дня виборів. Районні твк формують склад міських (крім міст, зазначених у частині другій цієї статті), сільських, селищних територіальних виборчих комісій, що розташовані на території відповідного району, не пізніш як за 41 день до дня виборів за поданнями районних організацій представлених у ВРУ поточного скликання політичних партій.

Зазначені подання вносяться не пізніш як за 43 дні до дня виборів.

Висунення кандидатів пропонується провести у період за 32 дні та закінчити за 24 дні до дня виборів з тим, щоб зареєструвати кандидатів не пізніше ніж за 23 дні до дня виборів. Таким чином, офіційна видима виборча кампанія для українських виборців становитиме менше одного місяця.

Повна "екзотика"

Містить закон і завідомо нездійсненні положення. Наприклад, "перше засідання виборчої комісії скликається на наступний день після дня її утворення, а наступні - за необхідністю". Будь-який практик виборчого процесу добре знає, що навіть сучасні 3 дні під час виборів виявляються серйозною проблемою на місцевих виборах.

Скорочення терміну до одного, наступного дня, просто розділить комісії на ті, бездіяльність яких була поміченою, та на тих, очі на відсутність роботи яких "були закриті".

Ще більш екзотичним виглядає положення про те, що "протоколи виборчих комісій про підрахунок голосів, про встановлення підсумків голосування та про результати місцевих виборів складаються без прийняття рішень відповідними виборчими комісіями".

А хто ж нестиме відповідальність за встановлення реальних результатів? До речі, ця норма у запропонованому законопроекті прямо конфліктує з проектом статті 76 "Встановлення підсумків голосування".

Скасування імперативного мандату та впровадження партійної безвідповідальності

Виборчий проект пропонує також внести ряд змін і до інших законодавчих актів - про статус депутатів місцевих рад, про ВР АРК, про ЦВК, про столицю України, тощо.

Абсолютно український варіант - під ширмою зміни правил місцевих виборів, пропонується здійснити перерозподіл влади у КМДА...

Ряд пропозицій, що стосуються змін до інших законів мають більш ніж дискусійний характер.

Наприклад, видаляючи з законів можливості партіям сформувати блоки, а також скасовуючи "імперативний мандат" для депутатів місцевих рад та позбавляючи партії інструментів впливу на обраних депутатів, автори чомусь ліквідують право вищого керівного органу політичної партії затверджувати порядок вступу до депутатської фракції місцевих рад або виходу з неї!

І про який розвиток системи партійної та депутатської відповідальності у таких умовах можна говорити?

Замість висновків

Чисельні вади запропонованого законопроекту можна продовжувати перераховувати ще довго...як і просто відверті "ляпи" авторів. От наприклад "особа, яка висунута кандидатом у депутати в одномандатному чи одномандатному мажоритарному виборчому окрузі, кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови...". Очевидно малася на увазі особа, яка є кандидатом в депутати і за списком, і в мажоритарному окрузі...

Попри наявність низки і позитивних моментів, запропонований документ зовсім не вирішує поставленої перед ним цілі - за такими правилами є неможливим якісне і конституційне проведення місцевих виборів з метою формування ефективної для виборців місцевої влади.

Закладені в законопроекті положення погіршують демократичні умови проведення виборів. Такі "міни уповільненої дії" повинні змусити парламентарів провести серйозне доопрацювання майбутнього закону.

У ході доопрацювання має бути почутою думка не тільки представників влади, партій та міжнародного експертного середовища, але й передусім місцевої, регіональної, влади. Якщо ж, звісно, до влади прийшла сила, яка хоча б частково відповідає змісту слова "Регіони"?

Олександр Солонтай, експерт Інституту Політичної Освіти, спеціально для УП