Под личные обязательства Зеленского: обеспечит ли команда президента прозрачное восстановление Украины?

Свого часу в Канаді міністерка закордонних справ пішла у відставку після скандалу. Йшлося про велику суму витрат та замовлення в лондонському готелі склянки апельсинового соку за 16 доларів. Це не про показові реагування влади на проколи, а приклад високої чутливості Заходу до корупції та розвиненого механізму політичної відповідальності.

В Україні часто скандали, пов'язані з корупцією та політикою, не увінчуються успіхами та не мають логічного завершення. Проте так могло бути в довоєнній Україні. 

Рекомендації Єврокомісії щодо статусу України на членство в ЄС поставили нас перед прямим вибором: ми або нарешті виконуємо антикорупційні вимоги Заходу, або втрачаємо історичний шанс стати повноправною частиною європейської спільноти.

4 липня на конференції в Швейцарії у Лугано Україна представить план відновлення, який упродовж трьох місяців готували 2500 експертів. Анонсується, що цей документ не просто про відновлення знищених чи зруйнованих об'єктів, а про кардинальну трансформацію держави.

Президент Володимир Зеленський зараз проходить випробування війною, відкидаючи пропозиції безпечного укриття в інших країнах, та залишається на Банковій. 

Проте ще один краш-тест для Зеленського попереду. І це – випробування корупцією українських чиновників під час відновлення України, яке буде відбуватися за гроші наших міжнародних партнерів. Світова спільнота підтримує Україну завдяки здобуткам української армії на фронті, а української нації – у волонтерстві, культурі та дипломатії.

Випробування корупцією періоду відбудови й буде головним у збереженні довіри до української влади з боку цивілізованого світу та визначатиме вектор співпраці надалі. Нині ж влада бере відбудову та витрачання коштів міжнародної допомоги фактично під особисті зобов'язання, заявляючи, що "тіньового в Україні більше не буде".

Fast Recovery, або Спроба ремонту авто на ходу

Сьогодні Україна в ситуації, коли потрібно ремонтувати авто безпосередньо під час руху або змінювати "запаску" на швидкості 150 км/год. Так, попри воєнні справи, держава паралельно має зосередитися на відбудові.

Українська влада за результатами роботи Нацради з відновлення та міжнародні партнери розмірковують, як скоординувати дії та визначитися з єдиним підходом щодо фінансування та реалізації відновлення країни. 

Старту фандрейзингової платформи United24 передували декілька спроб створити низку окремих фондів. Зокрема уряд анонсував заснування Фонду  відновлення як консультативно-дорадчого органу при президентові, який так і не створили.

За останньою інформацією заступника міністра розвитку громад та територій України Івана Лукерії, вже зараз втрати в Україні від фізичних руйнувань становлять понад $105 мільярдів. За чотири місяці війни більше 130 тисяч інфраструктурних об'єктів зруйновані або пошкоджені, із них понад 120 тисяч – житло. За спільними оцінками Мінекономіки та KSE, сума прямих та непрямих втрат становить близько $600 мільярдів. 

З кожною російською ракетою зруйнованих будинків, доріг, шкіл, аеропортів стає більше. Втрати України у війні можуть сягнути трильйона доларів.

Однак для того, аби держава не зупинилася, а прогнози щодо перетину позначки в 70% населення за межею бідності не здійснилися, влада вдалася до режиму Fast Recovery, коли ще під час війни відновлюють об'єкти критичної інфраструктури.

Саме на закриття поточних потреб Україна отримала від ЄС 4,5 мільярда євро, а невдовзі може отримати макропідтримку в розмірі ще 9 мільярдів євро. 

Кошти спрямовуються зокрема на швидке відновлення житла (1,5 мільярда гривень для регіонів, які найбільше постраждали) та об'єктів інфраструктури (наприклад, підготовка шкіл до 1 вересня, ремонт пошкоджених теплоенергомереж до опалювального сезону при тому, що очікується найскладніша зима). 

Як не потрапити в корупційні пастки?

Росія вигідно для себе поширює наратив про Україну як корумповану державу. Поки ця тактика не приносить результатів та не чинить вплив. Однак кожна вкрадена гривня, долар чи євро під час відбудови може завдати непоправної шкоди довірі до України та стати загрозою для подальшої підтримки.

Тому корупція для України повинна розглядатися як друга загроза після Росії, а відновлення має стати головною сферою, яка потребує антикорупційних запобіжників.

Під час відбудови потрібно враховувати міжнародний досвід. Саме практики відновлення на прикладі інших країн дадуть змогу Україні бачити корупційні пастки і не потрапити в них. 

Однак міжнародний досвід не можна переносити "під копірку", оскільки умови, в яких перебуває сьогодні Україна, не мають аналогів, враховуючи стійкість державних інституцій, діджиталізацію, проєвропейський курс держави до початку війни, розвинене громадянське суспільство.  

Тому запобіжниками в корупційних пастках на перехідний воєнний період можуть бути єдиний підхід до прозорого та підзвітного витрачання коштів і повернення до конкурентних закупівель, що вже частково реалізовано. 

Водночас у післявоєнний період в нагоді стане запуск незалежної інституції, яка відповідатиме за процеси від залучення закордонних коштів до моніторингу та контролю за їх прозорим використанням. 

Протягом же всього періоду відбудови необхідні додаткові інструменти постійного громадського контролю та доступу до публічної інформації щодо всього процесу відновлення.

Рекомендація 1

Усунути державу від ключової ролі розподілу коштів

Наразі в Україні спостерігаються хаотичні спроби створення різних фондів, у яких акумулюються кошти на відновлення, зокрема для швидкого реагування на потреби зараз. Втім, логіка розподілу та витрачання коштів, що надходять на спецрахунки міністерств, не є абсолютно прозорою. 

Так, наприклад, Мінмолодьспорту за відповідним порядком фактично дозволяється обирати зруйновані об'єкти для відновлення в ручному режимі. Родзинкою є те, що отримувачі коштів не зобов'язані звітувати перед міністерством.

За інформацією міністра цифрової трансформації Михайла Федорова, команда UNITED24 хоче, щоб проходження циклу від донату до закупівлі займало добу. 

Якщо в умовах воєнного стану така модель фінансування ще може бути виправданою, то під час повоєнного відновлення вона не може використовуватися. Адже в такому разі неможливо ефективно здійснювати громадський контроль.

Очікується, що для відновлення України будуть надходити кошти міжнародних фінансових установ, від окремих країн, бізнесу, громадян, паралельно – конфіскованого російського майна, а також прямої допомоги містам і регіонам. Тому необхідна координація такої допомоги. Адже за відсутності єдиної платформи можливі випадки подвійного фінансування, браку прозорості та підзвітності в діяльності державних органів.

Щодо формату реалізації українського "Плану Маршалла", то наразі точаться дискусії та немає однозначного висновку. Над варіантами працює не тільки уряд, а й Єврокомісія та групи залучених осіб. 

Європейська комісія пропонує координацію Стратегічного плану "RebuildUkraine" через єдину платформу. Частина провідних західних економістів виступають за створення спеціальної агенції технократів із автономією у прийнятті рішень, схожої на Адміністрацію економічної співпраці (Economic Cooperation Administration, ECA), яка адмініструвала "План Маршалла". 

Серед схожих ефективних європейських структур – Фонд NextGenerationEU із 2-ма трильйонами євро на постковідне відновлення Європи, де більшість коштів країнам розподілялися у вигляді грантів. Сам же фонд працює у форматі "гроші в обмін на реформи". У випадку України – і гроші в обмін на інноваційні проєкти відбудови. 

Фонд зарекомендував себе як працюючу модель, коли сила грантів працює на силу реформ.

Найбільш логічним наразі є створення позабюджетної інституції, яка буде не в структурі державних органів – Національний фонд відновлення України (НФВУ), основними завданнями якого повинні б стати:

1. Збір та накопичення коштів на відновлення України.
2. Координація та комунікація з іншими суб'єктами (органи державної влади та місцевого самоврядування, міжнародні партнери тощо).
3. Розпорядження коштами фонду в розрізі об'єктів та галузей за запитами профільних міністерств.
4. Організація закупівель на конкурентних засадах.
5. Запровадження механізмів контролю при витрачанні цих коштів розпорядниками нижчого рівня (аудити, документальні перевірки витрат тощо).

Фонд має очолити керівник, який обиратиметься за прозорим і відкритим конкурсом за участі представників міжнародних фінансових організацій та держав, які стануть ключовими донорами відновлення. Ці ж комісії мають організувати конкурси для добору іншого персоналу Фонду.

У структурі Фонду повинні бути представники міжнародних організацій та держав у формі наглядової ради з правом повного доступу до будь-якої інформації. 

До основних повноважень наглядового органу слід віднести: 

1. Нагляд за діяльністю Фонду щодо збору та розподілу коштів;
2. Обов'язкове погодження проєктів нормативних актів та актів Фонду з наглядовою радою.
3. Ініціювання позапланового аудиту діяльності Фонду із залученням міжнародних аудиторських компаній.
4. Висловлення недовіри керівництву Фонду за наслідками виявлення порушень чи зловживань, що відображено та підтверджено звітом незалежних аудиторів.
5. Обов'язкове погодження основних внутрішньоорганізаційних документів у частині організації роботи Фонду (інструкції, регламенти, правила, стратегії);
6. Заслуховування звітів керівника не рідше, як двічі на рік.

На користь створення окремої позабюджетної інституції свідчать і чисельні скандали щодо розкрадання бюджетних коштів. Так, Держаудитслужба під час перевірки Фонду боротьби з Covid-19 за 2020 рік знайшла порушень та проблемних питань на 30,1 мільярда гривень.

Також яскравий приклад "роботи" державних фондів – Фонд сприяння молодіжному житловому будівництву, який видає зокрема іпотеки під 3% на житло для переселенців та учасників АТО. І якщо цим категоріям осіб отримати пільговий кредит складно, то голова фонду, спираючись на житлову безвихідь, без проблем оформив іпотеку на квартиру в Голосіївському районі Києва.

Рекомендація 2

Запровадити єдиний підхід підзвітності та прозорості до початку роботи Фонду

В умовах перехідного періоду до початку роботи Національного фонду відновлення України, під час Fast Recovery необхідно встановити уніфікований прозорий підхід до використання коштів відновлення.

Зокрема, крім вищезазначених фондів, створених державою, є численні ініціативи щодо відновлення: Фонд відновлення зруйнованої війною української енергетичної інфраструктури, створений Енергетичним співтовариством, відновлення конкретних міст чи регіонів від міжнародних партнерів (так, наприклад, партнерства Італії та Бучі, Данії та Миколаєва, Греції та Одеси тощо), окремі фонди для відновлення конкретних об'єктів, наприклад, фонд Національного літературно-меморіального музею Григорія Сковороди.

До створення єдиного фонду кількість ініціатив буде зростати. Кошти на відновлювальні роботи будуть залучатись різними шляхами, зокрема через процедури, які не вимагають високого ступеню прозорості та підзвітності від органів державної влади та місцевого самоврядування.

Тому на перехідний період, до початку роботи Національного фонду відновлення України, необхідно встановити уніфікований підхід до прозорого та підзвітного використання коштів відновлення. Такий підхід має передбачати:

• колегіальний і публічний спосіб ухвалення рішень щодо розподілу коштів,
• процедури та критерії розподілу коштів,
• порядок оскарження рішень у разі порушення процедури прийняття,
• внутрішній контроль за цільовим використанням коштів
• та періодичне звітування.

Для того, щоби швидко забезпечити такий уніфікований підхід, можна наділити НАЗК повноваженнями приймати обов'язкові до виконання рішення про необхідність усувати корупційні ризики, що були виявлені в нормативно-правових актах, які серед іншого регулюють відбудову. 

Наразі у НАЗК обмежені можливості – навіть при виявленні корупційних ризиків у нормативно-правових актах відомство може лише зупинити процедуру їхнього розгляду на 10 днів. 

Рекомендація 3

Забезпечити публічність процесу відновлення

Через безпрецедентні руйнування України з'являється нова категорія суспільно важливої інформації – інформації про відновлення України. Відновлення буде ключовою сферою мінімум наступного десятиліття, тому держава має забезпечити повний і безперешкодний доступ до цієї інформації. 

Ще в мирний час недотримання публічності, зокрема щодо несвоєчасності та неповноти відповідей на інформаційні запити, не мало дієвого механізму притягнення розпорядників інформації до відповідальності. 

У 2021 році складено лише 175 протоколів про порушення права громадян на доступ до інформації. Якщо на практиці й доходить до штрафів, то вони надто низькі – до 850 гривень.

Крім того, постановою Кабінету міністрів затверджено порядок оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади. 

Аналогічний порядок для органів місцевого самоврядування відсутній, внаслідок чого ці ради мають можливість маніпулювати доступністю інформації, враховуючи високий рівень самостійності в залученні коштів на відновлення.

Для забезпечення публічності потрібно: 

1. Визначити перелік інформації про відновлення, яка обов'язково оприлюднюється. 
2. Збільшити штрафи за ненадання інформації до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто 17 тисяч гривень.
3. Удосконалити процес притягнення до відповідальності: збільшити строк накладення стягнення, розширити перелік осіб, які складають протоколи.

Сьогодні в Україні надзвичайно потужне та впливове громадянське суспільство, яке може за три дні назбирати коштів на чотири Байрактари.

В умовах війни та післявоєнного періоду під час відновлення влада має забезпечити баланс між швидким ухваленням рішень та залученням до цього процесу громадськості. А найголовніше – в жодному разі не позбавляти права громадянське суспільство впливати на важливі процеси.

Детальніше з Рекомендаціями Інституту законодавчих ідей можна ознайомитися тут. 

Інститут законодавчих ідей, для УП