История президентов Украины в семи актах или Почему театр одного актера нам не подходит
Якби хтось поставив п’єсу про історію президентської влади в Україні, постійні зміни політичних сил і правил гри на сцені виглядали б як конфлікти з перетягуванням ковдри повноважень з драматичним фіналом. Історія влади в Україні — це трагікомедія, головним антагоністом якої зазвичай виступає глава держави.
5 грудня інститут президента України святкує свою тридцяту річницю. Саме цього дня у 1991 році відбулася інавгурація першого президента Леоніда Кравчука.
Вчорашні комуністи бачили в ньому продовження одноосібної влади радянських вождів. Лідери демократів, повернувшись із таборів та заслань, сподівались, що він стане спадкоємцем слави українських гетьманів: Сагайдачного, Хмельницького та Мазепи. Тому тогочасні політики створили інститут президента без особливих дискусій.
За тридцять років уявлення українців про роль президента у системі влади розділилися. Хтось зберіг очікування, що президент – це месія, який вирішить всі проблеми. Інша частина громадян почала ставити всесильність глави держави під сумнів та озиратися в бік парламентаризму.
Причин для зміни ставлення багато. За три десятиліття українське суспільство дуже подорослішало й нарешті визначилось із вектором свого розвитку. Але й роль самих президентів у зміні настроїв теж складно переоцінити. Їхня діяльність нерозривно пов’язана зі спробами отримати ще більше влади. Тієї влади, яку українці їм давати не хотіли.
Цю тенденцію легко простежити, якщо пригадати, як виглядала наша система влади за кожного з президентів. Так ми ще й зможемо зрозуміти, в чому криється проблема: в непрофесійності акторів чи в самій ролі, якої не повинно бути в нашій п’єсі про демократію.
Акт 1. Леонід Кравчук: український президент за російським зразком
З дня проголошення Декларації про державний суверенітет 16 липня 1990 року і до інавгурації першого президента 5 грудня 1991 року парламент був єдиним місцем ухвалення всіх найважливіших рішень, які за рік привели ще радянську республіку до незалежності. Вельми успішна робота Верховної Ради створила для українців всі підстави, аби вже тоді піти іншим шляхом, аніж більшість сусідів із "тюрми народів". І, на відміну від них, будувати парламентську, а не президентську чи напівпрезидентську республіку.
Але українські політики за інерцією рівнялись і конкурували з Москвою, тому створили інститут президента та наділили його чималою владою. За словами першого Президента України Кравчука, "верх брала теза: "Росія обрала, і нам також треба обирати".
З ним погоджується і тогочасний міністр закордонних справ Володимир Огризко:
"Я думаю, що це була калька з того, що було в пізньому СРСР. Ми мали першого президента СРСР Горбачова. Тоді вже в Росії чітко і ясно йшлося про те, що Єльцин буде президентом Російської Федерації. І я думаю, що за цих обставин у нашої тодішньої політичної еліти не залишилося жодного іншого вибору, крім як скалькувати, змавпувати це все, і так само зробити свого президента, який був би на рівних із іншими".
За тогочасним розподілом повноважень, президент і парламент спільно формували уряд. Президент представляв Верховній Раді кандидата на посаду прем'єр-міністра або пропонував його звільнити. Остаточне рішення потребувало підтримки більшості нардепів.
У той час міністрів потрапляли у свої крісла по-різному. Більшість із них призначав президент за пропозицією прем’єра. Кандидатури державних міністрів безпеки та оборони, внутрішніх справ, фінансів, юстиції та закордонних справ, які дістались Україні у спадок від УРСР, номінував глава держави, а остаточне рішення приймав парламент.
А ось Верховна Рада могла самостійно обрати лише міністра оборони. Його посада існувала паралельно із посадою державного міністра оборони, національної безпеки і надзвичайних ситуацій. Таким чином, Кравчук мав у своїх руках більшість важелів впливу на виконавчу владу. І, звісно, на її силовий блок.
Попри це, в перші роки незалежності Верховна Рада мала високий ступінь самостійності від президента. Депутатів того скликання обрали ще в Радянському Союзі, до виникнення інституту президента, який у всіх наступних виборчих циклах прямо чи опосередковано впливатиме на те, хто отримує депутатський мандат.
Акт 2. Леонід Кучма як пік президентської влади
1994 рік став переломним моментом в історії української політики. Катастрофічний економічний спад та рекордна інфляція призвели до страйків через невиплачені зарплати, а бюджетники отримували свій дохід продуктами харчування чи горілкою.
Масове невдоволення ситуацією спробували погасити достроковими виборами президента та народних депутатів. У підсумку, колишній прем’єр Леонід Кучма став другим президентом України, а всіх народних обранців так і не змогли обрати через неефективну виборчу систему — двотурову мажоритарку.
У таких складних умовах державі потрібна була власна Конституція. Але затяжний конфлікт між президентом та парламентом треба було вирішувати оперативно, і у 1995 році вони уклали Конституційний договір. Цей документ дав Кучмі фактично необмежений вплив на виконавчу владу — він самостійно призначав весь силовий блок і створював нові органи влади. Парламент міг лише оголошувати уряду недовіру.
Парламент отримав змогу затверджувати кандидата на посаду прем’єра та висловлювати недовіру складу уряду. Проте всіх міністрів президент призначав за пропозицією керівника уряду і без участі народних обранців. Тому Верховна Рада не могла контролювати ні міністрів, ні президентські доручення уряду.
"Вся вертикаль виконавчої влади, в тому числі місцеві адміністрації, була зведена на президенті. Більше того, призначення суддів у тому форматі, яке було на тому етапі, також робило й судову владу залежною навіть не від президента, а від його адміністрації, яка готувала ці матеріали", — зазначає колишній в.о. президента, екссекретар Ради нацбезпеки та оборони Олександр Турчинов.
Після виборів 1998-го Верховна Рада була політично строкатою та наповненою представниками великого бізнесу. Цим вдало користався президент. Його батіг в особі ручних силових структур та пряник у вигляді доступу до бюджетних коштів та вільних економічних зон зрештою породили олігархат.
Верховна Рада не мала суб’єктності, і Кучмі було легко продавлювати через сесійну залу потрібні рішення. Тому на виборах 1999 року Кучма мав у своїх руках усі інструменти "адмінресурсу", щоб забезпечити собі перемогу.
Акт 3. Помаранчева Революція: українці відкидають монополію на владу
Після складних президентських виборів, яким передувала загибель політика В’ячеслава Чорновола, Кучма фактично залишався одноосібним керівником усієї виконавчої влади.
На 16 квітня 2000 року був запланований всеукраїнський референдум, результати якого мали лягти в основу змін для ще більшого посилення президента. Йшлося про розпуск парламенту, якщо коаліціада триває більше місяця, скасування депутатської недоторканності, скорочення кількості нардепів до трьохсот і двопалатний парламент. Від 80 до 90% учасників референдуму проголосували "за" у відповідь на запропоновані питання.
Але на відміну від Білорусі, українській ідеї ще більшої концентрації влади у президента не судилось збутися. У вересні 2000-го в Таращанському лісі знайшли тіло. Згодом було встановлено, що це — тіло вбитого журналіста Георгія Гонгадзе.
Попри це, Кучма таки планував втретє стати президентом, і Конституційний суд дав йому на це дозвіл. Судді КСУ базували рішення на тому, що заборона обіймати посаду президента більше, ніж вдвічі, була встановлена Конституцією лише у 1996 році. Тому перший термін Кучми після виборів 1994 року вирішили до уваги не брати.
Однак Кучма відмовився від ідеї переобратися втретє і натомість допоміг адмінресурсом тогочасному прем’єру Віктору Януковичу. Утім, українці, незадоволені спробою влади вкрасти їхній вибір, масово вийшли на вулиці, а опозиція не визнала результатів голосування.
Акт 4. Віктор Ющенко розчаровує українців та повертає їх до "сильної руки"
Щоб якось врегулювати кризу та знайти компроміс між помаранчевими й біло-синіми, у владі знову згадали про перегляд Основного Закону. Нардепи швидко і з порушенням процедури ухвалили зміни до Конституції та забрали у президента частину повноважень.
До парламентської більшості перейшло право ініціювати вибір кандидатів на пост прем’єра та більшості міністрів, а президент обмежувався лише кандидатами на посади міністрів закордонних справ та оборони. Увесь склад уряду затверджував парламент. Схожа ситуація була і з генпрокурором та головою СБУ: для їхнього призначення главі держави потрібна була згода нардепів.
Та Ющенко не відставав від своїх попередників у зловживаннях владою. Він започаткував практику скасування указів про призначення суддів Конституційного суду і генерального прокурора.
Так звільнили трьох суддів КСУ: Сюзанну Станік, Валерія Пшеничного, Володимира Іващенка, а також генерального прокурора Святослава Піскуна. Згодом суди відновили цих людей на посадах, але практика такого неконституційного звільнення з посад залишилась у спадок наступним президентам.
Період президентства Ющенка завершився великим розчаруванням. На відміну від авторитарності Кучми, він міг залишитись у пам’яті українців як великий демократ. Натомість його часи запам’яталися вічним протиборством як із політичними опонентами, так і з давніми союзниками на чолі з Юлією Тимошенко. А також відсутністю системних реформ. Це допомогло його наступнику Віктору Януковичу узурпувати владу в кілька дій.
Акт 5. Віктор Янукович виходить на сцену та узурпує владу
З приходом на Банкову Януковича одразу стало помітно, що для української демократії настали складні часи.
Спершу новий президент і його прибічники в парламенті взялися за столицю. Згідно з законом про Київ, мер столиці мав бути й головою Київської міської державної адміністрації. А голови державних адміністрацій – це уже люди, залежні від президента, який їх може призначити чи звільнити.
У 2010-му Верховна Рада внесла зміни й розділила посади. Після цього призначений голова КМДА отримав усю владу та фінансові інструменти. Обраний містянами мер Леонід Черновецький втік закордон та остаточно залишив місто на поталу регіоналам.
Далі прийшла черга Конституції. Та її редакція, яку ухвалили під час Помаранчевої революції у 2004 році, заважала Януковичу стати диктатором. Тому систему влади почали розвертати назад, аби президент міг призначати та звільняти міністрів, генпрокурора і керівника СБУ. Все це було можливим у Конституції редакції 1996 року.
"Владу Януковича можна назвати дуже коротко — корумпований авторитаризм. Перше, що він (Янукович) зробив — це, фактично, ґвалтування Конституції. Порушуючи саму Конституцію, порушуючи українське законодавство, він шляхом тиску на Конституційний суд повернув Конституцію 1996-го, Конституцію Кучми. Фактично, це була реальна узурпація влади", — вважає Турчинов.
У результаті вся державна машина знову опинилася в одних руках. Тому Янукович без проблем застосовав правоохоронну систему й суди проти свої опонентів Луценка та Тимошенко, яких кинув за ґрати.
А згодом у країні спалахнули нові протести через відмову від підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Тепер вже народ відчув на собі лють неконтрольованої державної системи, яка не нехтувала навіть вбивством своїх власних громадян посеред столиці.
Акт 6. Петро Порошенко – новий президент за старими правилами
21 лютого 2014 року в умовах втечі Януковича й революційного колапсу всієї влади парламент конституційною більшістю ухвалив закон про відновлення дії окремих положень Конституції України. Тобто держава повернулася до Конституції в редакції 2004 року.
Трохи згодом, перед достроковими виборами до Верховної Ради, в Україні створили антикорупційні органи — Спеціальну антикорупційну прокуратуру, Національне антикорупційне бюро і Нацагентство запобігання корупції.
Щоправда, й там були проблеми. Народні депутати, попри Конституцію, дали президентові невластиві повноваження щодо створення НАБУ, формування конкурсних комісій для добору директора та його призначення на посаду. І Конституційний суд згодом ухвалив рішення, що так робити неправильно, а керівника НАБУ має призначати Кабмін.
А наостанок Порошенку дістались повноваження призначати частину складу нової культурної інституції – Українського культурного фонду, головою якого стала його дружина Марина.
Ближче до виборів стало очевидно, що українцям такий стиль управління державою не сподобався. Довіра до президента критично впала, а антирейтинг зашкалював. Тому на чергових виборах українці вирішили принести в політику трохи несистемності.
Акт 7. Володимир Зеленський — перший справжній актор на цій сцені, але від того не легше
Володимир Зеленський обійняв посаду президента 20 травня 2019 року і з перших хвилин розпочав формування своєї вертикалі влади. В інавгураційній промові він оголосив, що розпускає парламент.
Не маючи ще своєї фракції в Раді влітку 2019-го Зеленський ставить своїх людей на ті посади, на які може призначати самостійно без згоди парламенту.
Так земляк, бізнес-партнер і друг президента Сергій Шефір став першим помічником президента. Першими заступниками керівника Офісу президента Зеленський призначив виконавчого продюсера "Студії Квартал 95" Сергія Трофімова і сценариста та креативного продюсера серіалу "Слуга народу" Юрія Костюка. Виконувачем обов’язків голови СБУ став ще один друг дитинства президента, керівник "Студії Квартал 95" Іван Баканов. Ці люди знаходяться на посадах і зараз, вже на третьому році президентства Зеленського.
Зеленський по кілька разів на тиждень видає укази, якими зобов’язує слухняний Кабмін щось робити. Рекорд, мабуть, був перед новим 2020 роком. Тоді Зеленський дав близько сотні доручень Кабінету міністрів.
І Кабінет міністрів слухає президента. Дарма, що за Конституцією президент не може давати жодних доручень уряду. На продовження практики Ющенка, у березні 2021 року президент скасував указ про призначення Олександра Тупицького і Олександра Касмініна суддями Конституційного суду.
За два роки систематичні порушення Конституції стали невід’ємними від діяльності Володимира Зеленського. Спочатку це були різні доручення уряду. А у 2021 році до них додались рішення Ради національної безпеки й оборони. Цей орган ніколи ще не був настільки впливовим, як у часи Володимира Зеленського.
Тепер ледь не щоп’ятниці відбуваються засідання РНБО. А після них президент підписує укази, які часто суперечать Конституції й законам, але задовольняють суспільний запит на рішучі дії й підтримують президентський рейтинг.
Так за Володимира Зеленського придумали, як ще можна використати РНБО по-новому: накладати санкції на громадян України і їхні підприємства. У багатьох випадках це допомагає позбавити впливу явно ворожих персонажів, але президент не може підміняти собою суд і всю правоохоронну систему. Тому запровадження санкцій хоч і має високу підтримку серед українців, але суперечить Конституції.
Можливо, варто переглянути сценарій?
Українські президенти були дуже різними людьми, але всі вони так чи інакше займались гонитвою за додатковою владою й нехтували Конституцією. У кращому разі така поведінка призводила до розчарувань українців і поразок вчорашніх керівників держави на виборах. В гіршому — до революцій, на яких народ відстоював своє право бути єдиним джерелом влади, а не її об’єктом.
Разом із тим, постійна боротьба президентів за повноваження інших органів розбалансувала систему управління державою. Це зробило її нездатною ні до ухвалення мудрих рішень, ані до їхнього втілення. У підсумку країна отримала колапс через втечу Януковича, війну через систематичне ослаблення спроможності держави захищати себе й повсюдну корупцію, яка заважає протистояти загрозам та успішно розвиватись.
Можливо, українцям варто переглянути систему влади та відмовитися від зайвих ролей. Адже хто б не ставав главою держави, його акт завжди завершувався трагічно, а суспільство вчергове розчаровувалося у своєму виборі.
Щоб убезпечитися від цього, а також від постійних перекосів між гілками влади, українці повинні знайти ту модель, яка створить можливості для нормального політичного лідерства, ефективної роботи владної машини, а також запропонує ряд запобіжників від зловживань владою та згортання демократії.
Назар Заболотний та Марія Очеретяна, Центр спільних дій, для УП
