Высшая квалификационная комиссия судей: фильтр судебной власти, который требует замены

Конституція України прямо передбачає: українські судді мають бути компетентними та доброчесними. Щоби це було можливим, необхідно, щоб органи, відповідальні за кадрові питання в судах, безумовно відповідали цим двом вимогам. 

Перед вами — друга публікація із циклу статей, присвячених ключовим інституціям судової влади України, без реформи яких неможлива якісна українська судова система. Сьогодні йтиметься про Вищу кваліфікаційну комісію суддів (ВККС). 

Читайте також: Особлива юрисдикція: як ОАСК впливає на країну і що з цим робити

Чим займається ВККС?

Вища кваліфікаційна комісія суддів — орган, відповідальний за відбір і кваліфікаційне оцінювання суддів. Від ВККС залежить, хто стане новими суддями, а також які судді, що давно перебувають в системі, залишаться в ній чи будуть виключені за порушення закону чи вимог. За законом рекомендованих ВККС кандидатів у судді додатково перевіряє Вища рада правосуддя. 

•  Функції: формування суддівського корпусу, оцінювання суддів. 
•  Бюджет: у 2019 році на ВККС було витрачено 157 млн грн.

До 2011 року в Україні не існувало зрозумілої процедури відбору суддів. Із 2010-го судовий напрям в Адміністрації президента Віктора Януковича очолив Андрій Портнов, який взявся реформувати галузь відповідно до потреб чинної на той час влади. 

Тоді в новому профільному законі з’явилася ВККС та процедура відбору суддів. Однак кваліфікаційна комісія одразу ж зарекомендувала себе не з найкращого боку: перші конкурси, які вона проводила, містили ознаки фальсифікацій. 

ВККС після Майдану

У 2014 для суспільства, яке пройшло через Революцію Гідності, судова система перетворилася на відкриту рану. Саме суди брали активну участь у придушенні Революції — кидалі за ґрати і переслідували активістів, забороняли мирні зібрання, відбирали водійські посвідчення учасників автопробігів. 

Внаслідок цього судова реформа стала пріоритетом для громадянського суспільства та завданням номер один для постмайданної влади. 

Улітку 2016 року Верховна Рада ухвалила закон "Про судоустрій і статус суддів", за яким ВККС мала бути повністю перезапущена. До складу ВККС увійшли 16 членів.  8 із них — судді, обрані з’їздом суддів, по 2 члени були обрані 1) вищими правничими навчальними закладами, 2) з’їздом адвокатів, 3) Уповноваженим з прав людини і 4) Державною судовою адміністрацією.

Тобто, половина минулого складу ВККС (який діяв до осені 2019-го року) були суддями, обраними самими суддями, а всього суддів у складі ВККС було дві третини. Ці ж судді мали оцінювати і звільняти своїх друзів і колег-суддів. Як показав час, конфлікт, закладений у самому принципі формування органу, по суті знівелював ідею очищення судової влади. Члени ВККС почали покривати недоброчесних суддів і тих, хто не відповідає критеріям професійної етики. 

Фактично, "рушієм" реформи тодішнього президента Петра Порошенка стали ВККС та Вища рада правосуддя, які самі великою мірою складалися з недоброчесних суддів. Червива серцевина реформи і стала перешкодою для звільнення судової системи від політичних впливів. 

У судовій реформі Порошенка був і позитивний аспект. Вперше в історії країни громадськість була допущена до процесів у судовій владі — була створена Громадська рада доброчесності (ГРД). Як незалежний громадський орган Громадська рада доброчесності має сприяти ВККС у визначенні того, чи відповідає той чи інший суддя критеріям доброчесності та професійної етики. 

Проте, закон наділив ГРД лише дорадчою роллю і позбавив її впливу на фінальні рішення ВККС. Цим і скористалася недоочищена ВККС, зберігши переважну більшість корумпованих суддів на посадах і "протягнувши" чималу їх кількість до новоствореного Верховного Суду.

ВККС і конкурс до Верховного Суду

Важливою складовою постмайданної судової реформи в Україні було створення нового Верховного Суду. За результатами конкурсу в 2017 році до суддів ВС було відібрано 118 кандидатів. Згідно з аналізом ГРД, принаймні 29 (більше, ніж чверть) з них були недоброчесними. Додатково стосовно 40 кандидатів ГРД надала негативну інформацію, яку ВККС мала врахувати при прийнятті рішень (але здебільшого цього не робила).  

"[Ця інформація] не стала висновком тільки тому, що ГРД не мала повноважень і ресурсів її належним чином перевірити. Яким чином ця інформація перевірена, які висновки зроблені, що встановлено за цією перевіркою – нам не відомо", – пояснював тодішній співкоординатор ГРД Віталій Титич.

У 2019 році відбувся конкурс на 78 посад у касаційних судах Верховного Суду. Як повідомила ГРД, серед інших, ВККС відібрала 16 осіб, які раніше були визнані недоброчесними.

Такий "конкурс" уже приніс свої плоди. 

Серед останніх — позиція, яку Касаційний кримінальний суд в складі Верховного Суду висловив щодо справ топ-корупції. Згідно з рішенням, Апеляційна палата Вищого антикорупційного суду не має права переглядати рішення Печерського чи будь-якого іншого районного суду у справах Національного антикорупційного бюро (НАБУ). 

Наразі Антикорупційний суд (ВАКС) — чи не єдиний суд в Україні, до справедливості рішень якого майже немає запитань. Він був створений спеціально для розгляду справ щодо топ-корупціонерів, розслідуванням у який займається НАБУ. Але "новий" ВС вирішив, що переглядати рішення судів першої інстанції щодо справ НАБУ має не ВАКС, а старі нереформовані апеляційні суди.

Якщо ж, приміром, Печерський суд, відомий своїм підіграванням політичним силам,  вирішить незаконно забрати у НАБУ справу топ-корупції, то оскаржити це рішення в антикорупційному суді не вийде. 

Таким чином, "відреформований" Верховний Суд зробив свій посильний внесок у блокування антикорупційної реформи. Є й позитивні рішення, якими встиг відзначитися Верховний Суд, але все ж якісно новим він не став. Причиною цього став склад ВККС, який замість справжнього об’єктивного конкурсу займався його імітацією і політичними призначеннями.

ВККС і кваліфікаційне оцінювання суддів — 2018

Також ВККС ігнорувала висновки ГРД і під час кваліфікаційного оцінювання суддів. У 2018-му році перший склад ГРД був навіть вимушений вийти з процесу на знак протесту. 

"Вища кваліфікаційна комісія суддів зробила все можливе для того, щоб реального очищення [судової влади] не відбулося", — говорилося в заяві ГРД. 

Зокрема, члени тодішньої ГРД пояснювали:

•  ВККС перетворила графік співбесід із суддями на конвеєр, адже розглядала по кілька десятків суддів на день, що неможливо було зробити якісно;
•  висновки ГРД були відкладені і просто не розглядались через новий незаконний Регламент ВККС;
•  процедури оцінювання були непрозорими;
•  деякі члени ВККС самі вчиняли дії, які мали б послужити причиною для їхнього звільнення – наприклад, ухвалювали свавільні рішення або мали майно, законність якого не могли довести. 

Тож ГРД вимагала негайно зупинити процес і повернути його нормальні темп і якість. 

Нещодавно один із результатів такого оцінювання, проведеного ВККС, відгукнувся Україні скандальним ув’язненням проукраїнського активіста Сергія Стерненка, що вилилось у масові протести на його підтримку та за очищення судової влади. 

Вирок у справі оголосив одеський суддя Віктор Попревич, який у 2019 році успішно пройшов кваліфікаційне оцінювання. До справи Стерненка цей суддя був відомий тим, що відпустив під невелику заставу директора дитячого табору "Вікторія", де в 2017 році в пожежі загинули троє дітей. Своїми рішеннями Попревич також покривав п’яних водіїв, офіційні судові рішення писав російською, а понад 2000 рішень взагалі не оприлюднив. 

Стерненкові ж оголосили обвинувальний вирок попри те, що складу злочину в справі не було.

Ефект від роботи недореформованих органів суддівського врядування можна виміряти не лише суперечливими рішеннями судів, а й грошима. 

Експерти Фундації DEJURE виявили ряд випадків, у яких Вища рада правосуддя (ВРП) звільнила суддів не за результатами кваліфікаційного оцінювання ВККС, а просто у відставку чи за власним бажанням. ВРП просто розглядала подання про звільнення вже після відставки суддів, зберігаючи їм золотий фінансовий парашут: за суддями збереглась кругленька сума виплат і привілеїв.

Невеликий екскурс. У разі відставки чи звільнення за власним бажанням держава забезпечує суддям наступні виплати:

•  вихідну допомогу у розмірі 3 місячних суддівських винагород за останньою посадою
•  щомісячне довічне грошове утримання в розмірі 50 відсотків суддівської винагороди судді за останньою посадою
•  за кожний повний рік роботи на посаді судді понад 20 років розмір щомісячного довічного грошового утримання збільшується на два відсотки
•  кошти на безоплатне медичне обслуговування у державних закладах охорони здоров'я судді та членів його сім'ї.

Загалом на 37 суддів, які мали бути звільнені за результатами кваліфікаційного оцінювання, уже було (фактично безпідставно) витрачено понад 13,6 млн грн із наших податків. Ця сума зростатиме ще, адже через небажання ВРП звільняти суддів держава має забезпечувати їм довічне грошове утримання. 

Тим часом уже два роки поспіль новий президент і його команда намагаються реформувати судову систему, але успіхів у цьому поки не досягають. 

Перша президентська спроба 

Як і за часів президента Порошенка, ключова ідея судової реформи, презентована командою Володимира Зеленського, полягала у перезавантаженні ВККС і ВРП. Боротьба за нові принципи їх формування продовжилася. 

Проте, як і його попередник, Зеленський досі не наважився на справжню зміну судової системи. Його останні законодавчі ініціативи свідчать про те, що президент радше намагається знайти компроміс із так званою судовою мафією, аніж провадить реальні зміни. 

Ще будучи кандидатом, Володимир Зеленський підтримав порядок денний реформи правосуддя, який запропонувала громадськість. Зокрема, документ включав якісне оновлення суддівського корпусу та забезпечення підзвітності судів суспільству. 

Кандидатів у президенти питали, чи готові вони довірити оновлення та очищення суддівського корпусу представникам громадськості і міжнародним експертам, а також забезпечити повну прозорість цього процесу. 

Після того, як в Україні запрацював новий парламент, здавалося, що президент був близький до втілення порядку денного. Та, як виявилося, палити мости із судовою мафією він не став, тому остання взяла питання нової судової реформи під свій контроль.

Президентський закон 2019 року передбачав розпуск ВККС і новий принцип її формування. Для відбору кандидатів до нової ВККС Вища рада правосуддя (ВРП) мала утворити Конкурсну комісію у складі трьох членів Ради суддів України та трьох міжнародних експертів. 

На формування нової ВККС ВРП мала 90 днів з дня набуття чинності закону. Проте роль міжнародних експертів у процесі ВРП, яка сама давно потребує реформ, нівелювала своїм незаконним положенням, яким дозволила сама собі призначати до ВККС осіб не з числа рекомендованих Конкурсною комісією.

Крім того, ВРП змусила міжнародних експертів письмово подавати ВРП копії документів, які підтверджують наявність у них освіти і професійного стажу.  Формування комісії і сам конкурс до ВККС були заблоковані. 

Формування ВККС не відбувається уже більше року. У березні 2020 року Конституційний Суд України взагалі визнав окремі положення президентського закону та інших законів щодо судоустрою неконституційними, чим фактично відмінив першу спробу судової реформи Зеленського.

Друга президентська спроба 

Новий законопроєкт (№3711) Зеленський запропонував влітку минулого року. Потребу в очищені органів судддівського врядування він не задовольняв, чим викликав критику громадськості. Так, хоч законопроєкт і передбачав відкритий конкурс до ВККС, вирішальний вплив на формування комісії мала ВРП, реформування якої не передбачалося. 

Восени позицію щодо законопроєкту висловила Венеційська комісія. Серед іншого, наголошувалося, що ВККС має бути сформована за участі міжнародних експертів. 

На початку листопада минулого року Верховна Рада відправила законопроєкт на повторне перше читання. Із того часу питання очищення органів суддівського врядування гойдалося, наче маятник. Врешті-решт на порядку денному з’явилася "доопрацьована" версія законопроєкту під номером 3711-д. 

Її Рада схвалила у першому читанні на початку березня 2021-го. І знову, реальне очищення ВККС ним не передбачено. У відборі до ВККС міжнародним експертам відведено дорадчу роль, а вирішальний вплив залишається у досі корумпованої ВРП. 

До того ж, деякі положення депутати зробили ще гіршими. Зокрема, вони пропонують, щоб ВККС щонайменше наполовину складалася з суддів чи суддів у відставці, що фактично означатиме, що якісного оновлення цього органу найближчими роками не відбудеться. 

У своєму нещодавньому виступі на Всеукраїнському Форумі Україна 30 Президент зробив заяву, співзвучну із позицією ВРП. Нібито головною проблемою судової влади є кількість суддів, а не їхня якість. Про очищення ж органів суддівського врядування не йшлося. 

Натомість, президент нарешті запропонував ліквідувати скандальний Окружний адміністративний суд Києва (ОАСК), що було нагальним запитом суспільства вже тривалий час. Президентські законопроєкти передбачають створення замість ОАСК Київського міського адміністративного суду. Проте, вони не визначають, яким чином цей новий суд формуватиметься. Таким чином, питання створення нового суду повністю залежатиме від нового складу ВККС.

Нарешті, без ВККС немає і Громадської ради доброчесності. Саме ВККС оголошує конкурс до цього органу, який є чи не єдиним важелем впливу громадськості на судову систему. Якщо ж нова ВККС буде недоброчесною і залежною, на адекватну ГРД годі й сподіватися. Адже ВККС сприятиме тому, аби створити собі подібну ГРД. 

Від нової ВККС, якої поки не існує, уже залежать вирішальні питання судової реформи. Тому забезпечення дійсно незалежної і доброчесної ВККС є пріоритетом судової реформи.

Які рекомендації щодо реформи ВККС мають громадськість та міжнародні партнери?

Тим часом, міжнародні партнери продовжують наголошувати на очищенні судової влади. Наприкінці січня цього року посли країн G7 на запит самого Зеленського представили дорожню карту судової та антикорупційної реформ. 

Серед рекомендацій — забезпечити незалежність оновленої ВККС з повноваженнями ухвалювати регламент своєї роботи та внутрішні інструкції. 

Перезавантаження ж органу має відбуватися із повноцінною участю міжнародних експертів у процесі. Також рекомендації включали і посилення впливу ГРД. 

На подібних кроках наголошує і громадськість. Перезапуск конкурсу до ВККС, позбавлення ВРП вирішального впливу на конкурс, залучення міжнародних експертів до конкурсу, обов’язок ВККС запровадити чіткі і передбачувані критерії оцінювання суддів, посилення ролі ГРД — безальтернативні умови того, аби судова реформа в Україні відбулася. 

Ключова умова формування доброчесної ВККС – вирішальна роль міжнародних експертів у цьому процесі. Цю позицію підтримала і Венеційська комісія у нещодавньому висновку щодо законопроєкту про очищення Вищої ради правосуддя. Наступного дня посол ЄС в Україні Матті Маасікас заявив, що рекомендації "Венеційки" мають бути враховані і в ході реформи Вищої кваліфікаційної комісії.

Тож критично важливо врахувати ці вимоги у вищезгаданому законопроєкті 3711-д — наразі триває процес його підготовки до другого читання. 

Утім, сподівань небагато: профільний комітет вирішив внести в зал редакцію законопроєкту, яка нівелює реальний вплив міжнародних експертів, а контроль за формуванням Вищої кваліфкомісії віддає корумпованій і нереформованій Вищій раді правосуддя. 

Формування незалежної і доброчесної ВККС —  це не лише про реформу одного органу. Якщо нова ВККС буде такою ж, як і попередня, є ризик того, що сотні і тисячі недоброчесних суддів залишаться в системі, а країна потоне в їхніх неправомірних рішеннях. При цьому за утримання таких суддів, як тих, що досі працюють, так і тих хто пішов у відставку, платитиме кожен українець через податки.

Якщо ж рекомендації громадськості та міжнародних партнерів будуть дотримані і якісна реформа ВККС відбудеться, ми нарешті отримаємо шанс на справедливі суди. 

Окрім ВККС, головні ролі в судовій системі відведені ще чотирьом інституціям. У попередній публікації ми вже писали про те, як Окружний адміністративний суд Києва впливає на країну. У наступних матеріалах читайте про Конституційний Суд, Вищу раду правосуддя та Верховний Суд.

Михайло Жернаков, Олена Макаренко, Фундація DEJURE, для УП