Выборы на фоне пандемии
Коронавірусна хвороба (COVID-19) за лічені тижні трансформувала ринки праці, струсанула світову економіку, призупинила глобальну торгівлю, закрила кордони, змусила переглянути цінність дієвої на практиці системи охорони здоров’я.
Втім у сфері прав людини та політичних процесів можуть відбутись незворотні зміни.
В умовах дискусії щодо фізичного виживання кожного, передчасним виглядає обговорення проведення виборів до органів місцевого самоврядування восени.
Якщо ж подумати, то це не останнє з вагомих питань виживання і розвитку одночасно.
Ми звикли жити в умовах нехай кульгавої, але все ж демократії, тоді як можемо опинитись в іншому майбутньому.
Коли ніхто не хворіє, не критично важливо, якої якості сервіси надають заклади охорони здоров’я, чи є кваліфікованим персонал, чи достатньо обладнання та елементарних гігієнічних засобів у лікарнях.
Коли ж захворіти вірусною інфекцією може 400 тисяч громадян 40-мільйонної країни одночасно, уже нема сподівань виключно на власний імунітет чи приватну медицину для тих, хто може її собі дозволити, або живу чергу до лікаря.
Коли проти України не було вчинено агресію Росією, армія кимось сприймалась як розкіш, атавізм або тягар для бюджету, тоді як з 2014 року стала безумовною рамкою для виживання.
Сильна держава – не розкіш, а також це не про міфічну "сильну руку", яка на практиці вдається до обману та насилля над власним населенням або громадянами сусідніх держав, яких ніхто не питатиме, чи хочуть вони "захисту".
Навіть Китай, в якому поліція офіційно ще 3 січня заборонила вже покійному через зараження коронавірусом 34-річному лікарю Лі Ваньяляну з Центральної лікарні Уханя робити будь-які заяви щодо виявленого ним нового штаму, могла б діяти по-іншому.
Сьогодні багато держав небезпідставно переймають китайські методи боротьби з наслідком пандемії, тоді як одним зі сценаріїв було її недопущення.
SARS-CoV-2 багато публічних спікерів, мислителів і просто "телеекспертів" називають "чорним лебедем", про якого писав Насім Талеб у своїй однойменній книзі, характеризуючи подію, яка змінює світову економіку та історію, але яку неможливо передбачити.
Цей же автор обґрунтовує менш популярну тезу: на нас впливають більше події, які не відбулись, ніж ті, що відбулись.
Тож, тимчасове згортання прав – процеси, які повинні бути прогнозованими, пропорційними до ризиків, які несе епідемія, а також чітко регламентованими.
Ми можемо не заглядати в майбутнє без демократії, прав і свобод, виборів або мудро йому запобігти. Тож, почнемо з виборів як одного з демократичних інститутів.
Обмеження прав та свобод з метою захисту громадян від пандемії повинно здійснюватися в рамках чинної Конституції та законів України. Демократія дуже передбачувана. Не через свою банальність, а тому що органи влади, як і сакралізовані окремими групами в наших реаліях її гілки, повинні діяти виключно в межах повноважень, наданих законами, та дотримуватись процедур.
Ще декілька тижнів тому депутати та експерти ламали голову над дилемою, як організувати вибори в умовах, коли потрібно одночасно фіналізувати децентралізацію, а також територіально-адміністративну реформу.
Конституція на паузі
Зміни до Конституції у двох читаннях, які приймаються на 2-х сесіях Верховної Ради, не набули б чинності до початку виборчого процесу у вересні. В умовах, коли кінцевого тексту змін немає, а парламент зобов’язаний призначити вибори не пізніше ніж за 90 днів до дня голосування, включно до тих рівнів рад, яких, ймовірно, фіналізована децентралізація не передбачатиме, як то районних рад, у парламенті в напівжарт почали обговорювати різні сценарії.
Усі вони повинні були вирішити цілий ряд проблем: незавершена реформа, яка безпосередньо впливатиме як на повноваження новообраних органів місцевого самоврядування, так і на організацію виборів, адже ідея про укрупнення громад та територіально-адміністративних одиниць є частиною реформи.
Не доброю є практика обрання місцевої ради чи глави громади з одними повноваженнями, а потім їх значно переглянути. У цьому є як елемент правової невизначеності, що порушує ряд міжнародних стандартів, так і фактичне введення в оману виборців.
Але найбільш нелогічним було б завершення процесу укрупнення після виборів, оскільки це призвело б до стовідсоткової потреби оголошувати нові. Мільярд – туди, мільярд – сюди на організацію волевиявлення, то нечувана для нас розкіш.
Конституція однозначна та чітка щодо необхідності проводити чергові місцеві вибори в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень органів місцевого самоврядування. Без варіантів... Окрім одного.
Запровадження правового режиму надзвичайного стану (або військового за інших обставин) у зв’язку з пандемією.
Це призведе до прямої заборони вносити в цей період часу зміни до Конституції, виборчих законів, проведення виборів та референдумів, обмеження прав та повноважень народних депутатів.
На період дії надзвичайного стану продовжується, у разі закінчення, строк повноважень представницьких органів місцевого самоврядування. Хорошою новиною є те, що такі обмеження діють у визначені строки, а саме на період 30 днів на загальнонаціональному рівні, або 60 – місцевому, з можливістю разового подовження на ще 30 днів.
Насправді, гіршим є не введений надзвичайний стан, а введений тоді, коли він не сприятиме вирішенню проблеми, а реалізовуватиме виключно політичні завдання.
З точки зору Конституції, права можна обмежувати при дотриманні всіх трьох умов: законність процедури, легітимність (потреба) такого рішення та пропорційність, коли користь від нього переважатиме шкоду.
Право голосу – не формальна участь у заповненні бюлетеня. Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована українським парламентом у 1997 році, говорить, що органи місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються всіма державами – членами Ради Європи.
Навряд в української влади аж настільки далекосяжні плани на після літо, як запровадження надзвичайного стану, але умови можуть бути такими, що це рішення виглядатиме логічним саме тоді.
Не можна переоцінити роль спроможного місцевого самоврядування в подоланні криз чи належному реагуванні на такі виклики, як пандемія.
За умов, коли держава не є достатньо стабільною, а виконавча гілка влади перебуває в стані турбулентності, якість горизонталі влади є не менш важливою, ніж професійний та креативний в управлінських рішеннях уряд.
А ті, хто не впорається зараз, можуть цілком отримати негативну оцінку від виборця восени і піти в небуття.
Світ, коронавірус і вибори
Для загального розуміння дуже корисним є перегляд світових хронік боротьби з наслідками пандемії, програмних заяв урядів та планів державної програми на підтримку бізнесу, збереження робочих місць, заходів безпеки для населення.
Тектонічна різниця з небідними країнами в тому, що там великий бізнес не підміняє собою владу і лише допомагає точково, де сам вважає за необхідне. Натомість держава системно виходить на фінансову підтримку, податкові канікули або надання безвідсоткових кредитів середньому та малому бізнесу.
Спроможність місцевого самоврядування та його підтримка є не менш важливою інвестицією в розвиток і безпеку країни, ніж підтримка середнього і малого бізнесу за кордоном.
Наближення місцевих виборів ще той тест для самого місцевого самоврядування, яке може як заробити передвиборчий капітал на темі подолання наслідків пандемії, так і втратити будь-які перспективи бути переобраним.
Однією з невирішених проблем залишається і необхідність вносити зміни до Виборчого кодексу, зокрема Книга 4 про місцеві вибори. У грудні парламент конституційною більшістю підтримав Кодекс за процедурою подолання вето президента, розглядаючи лише його директивне бачення необхідних змін до документа. Розділу щодо місцевих виборів ніхто не зачіпав, і фракції пішли на канікули, залишивши вибори, які відбуватимуться у 2020 році на період після свят.
Згодом парламент був заблокований поправками до законопроєкту про обіг земель сільськогосподарського призначення до квітня, як мінімум, а через епідемію COVID-19 взагалі невідомо, коли зможе рухатись далі.
Ще під час публічних обговорень змін до Виборчого кодексу на аудиторії тестувалась думка, що часу на зміни немає, тому можна було б місцеві вибори провести за старим законом, який вже не діє, але парламент може його реанімувати для разового використання.
Такий підхід поховає весь Виборчий кодекс та поставить і парламентську більшість у політично незручне становище, пристойного пояснення якому просто не знайдеться.
Президент під час інавгураційної промови вимагав прийняти Кодекс, тоді подав адекватні та цілком раціональні зауваження до нього, а після голосування конституційною більшістю просто відмовиться разом з парламентською більшістю від документу? Щось не складається.
По-перше, не зважаючи на потребу доопрацювання Кодексу, повернення до старого закону не вирішить проблем незавершеної децентралізації включно з територіально-адміністративною реформою.
По-друге, поправки до Кодексу варто приймати в 2 раунди за умов, що парламент працюватиме наступні місяці, або хоча б комітети та робочі групи матиметь ініціативу не заморожувати напрацювання рішень.
Першочеговими є зміни, які удосконалюватимуть процедури, приберуть відверті помилки та синхронізують календар виборів, а також вирішать політично сенсативні питання, як-то надмірна грошова застава для учасників виборчих перегонів, яка має ознаки перешкоджання реалізації пасивного виборчого права.
Фактичний "грошовий ценз" був проголосований попереднім складом парламенту ще у липні минулого року. Поправка №4017, яка потрапила до шорт-листа голосування, наче б то була підтримана робочою групою на засіданні від 22 лютого 2019 року.
Втім, у розпорядженні ОПОРИ є аудіозапис засідання групи і у відповідності до нього така поправка не підтримувалась.
Вірогідність помилки є такою ж високою, як і політичного ходу. Таких норм потрібно позбавлятись якомога швидше.
Натомість, другу хвилю змін в якісному форматі потрібно готувати, розуміючи результат реформи децентралізації, в тому числі, і адміністративно-територіального устрою. Для цих процесів доведеться користуватись і цифровими технологіями проведення обговорень та напрацювання кінцевого документу.
Найгіршим сценарієм буде, посилаючись на досвід Великобританії та Франції, які через пандемію коронавірусної хвороби, перенесли місцеві вибори на термін від кількох місяців до року.
Коли такі рішення приймаються потрібно зважати на об’єктивні обставини, як то, коли саме вибори повинні були відбутись і чи мали можливість їх організатори належним чином підготуватись. У нас час ще є.
Якщо надзвичайний стан вводитиметься напередодні перезавантаження місцевого самоврядування, то це рішення матиме сумнівний характер, як і ідея повернення до старої редакції закону. Місцеве самоврядування – горизонталь, яка повинна слугувати партнером державі, але точно не слугою.
Ольга Айвазовська, голова правління громадської мережі "Опора", для УП
