200 vs 100: сколько судей нужно в Верховном суде
Коли в Офісі президента Зеленського серед іншого запропонували скорочення кількості суддів Верховного Суду вдвічі, правнича спільнота розділилась на два табори: прибічників і противників. Перші переконували, що скорочення ВС дозволить очистити його від недоброчесних. Другі вважали, що цей процес створює ризики для встановлення контролю над ВС новим президентом. Проте в цих дискусіях не вистачало головного – розрахунків та даних, скільки суддів реально потрібно для розгляду справ у розумний строк.
16 січня, коли КСУ почав розглядати конституційність судової реформи Зеленського, постало питання скорочення кількості суддів у ВС. Представник президента Федір Веніславський заявив, що цифра у 100 суддів обґрунтована досвідом 21 країни, де співвідношення населення до кількості суддів дорівнює 1 суддя на пів мільйона осіб. Тож, він запропонував застосовувати це співвідношення за аналогією і до України. Проте кількість населення – не єдиний чинник, який впливає на кількість суддів.
Ми у Фундації DEJURE перевірили, які методи існують у світі для розрахунку суддів та з'ясували, яка кількість суддів дійсно потрібна ВС з огляду на кількість справ, які він розглядає.
Як рахують кількість суддів у світі
У кожній країні кількість суддів та структура судів найвищого рівня відрізняється. Універсальної цифри немає, адже потреба в суддях залежить насамперед від кількості справ, а остання – від території, чисельності населення, рівня довіри до суду, якості процесуального законодавства, розвиненості мережі судів по території та багатьох інших факторів.
Загалом у світі можна виділити 5 основних методів розрахунку кількості суддів:
- за співвідношенням кількості населення на 1 суддю;
- за співвідношенням кількості справ на 1 суддю;
- через розрахунок ідеального часу розгляду окремих категорій справ (метод ідеального навантаження та часовий метод);
- відносно потреби розгляду накопичених справ та потреби розумного строку розгляду вхідних справ (метод усунення беклогу – накопичених справ).
Найбільш точними є методи ідеального навантаження та часовий. Адже вони базуються на великій кількості даних щодо того, скільки часу займає здійснення правосуддя за окремими категоріями справ, враховують їхню складність за часом підготовки судді до розгляду, кількістю учасників та інших факторів.
Розраховувати кількість суддів через співвідношення до населення чи кількість справ на 1 суддю є сенс, коли створюється нова судова ланка або змінюється система судоустрою.
Метод усунення беклогу дає відповідь, скільки потрібно суддів, щоб забезпечити розгляд справ у межах визначеного періоду, щоб беклог справ не утворювався, та скільки потрібно суддів, щоб розглянути накопичені справи. Для цього вираховується фактичний час розгляду справ на основі даних про кількість вхідних справ, кількість розглянутих справ та середнього навантаження на 1 суддю.
Вибираючи, який метод застосовувати для розрахунку кількості суддів у конкретному суді чи загалом в інстанції, потрібно зрозуміти:
- які дані збираються та доступні для розрахунків;
- які завдання стоять перед судом;
- які є інші потреби та обмеження.
Status quo в Україні
Сьогодні в Україні 193 судді у Верховному Суді. При цьому максимальна чисельність визначена законом – 200. Суд складається з Великої Палати (ВП) та 4 касаційних судів: кримінального (ККС), адміністративного (КАС), господарського (КГС) та цивільного (КЦС).
В 2017-2019 роках ситуація з розглядом справ була така:
Оскільки навантаження для касаційних судів і ВП різне, потрібно визначити потребу в суддях для кожного з них окремо.
Крім того, ми маємо забезпечити 2 потреби: розгляд в розумні строки справ, які надходять, та розгляд накопичених справ (беклог). При цьому варто пам'ятати, що, коли судді вирішать усі справи в беклозі, суддів стане надто багато. Тому вони працюватимуть "не на повну силу", а держава витрачатиме зайві кошти. Тож важливо знайти баланс між строком розгляду та кількістю суддів для розгляду беклогу.
Скільки суддів потрібно у Верховному Суді
Для підрахунку суддів для Верховного Суду ми обрали метод усунення беклогу. Для його використання достатньо даних, які збираються Верховним Судом або Державною судовою адміністрацією.
За обраним методом ми спочатку підрахували кількість суддів, необхідну для вирішенyня справ, які надходять у межах 1 року. Строк в 1 рік обрали як оптимальний для розгляду справи касаційним судом і для зручності розрахунку.
У результаті підрахунків ми з'ясували, що достатньо 168 суддів (на 25 менше, ніж зараз).
При такій кількості ВС міг би розглядати всі нові справи не більше року за умови, що середня кількість нових справ залишатиметься такою ж.
Тим не менш, існує ще беклог близько 57 тисяч справ. Для його розгляду потрібні "додаткові" судді, які будуть безпосередньо займатися розглядом накопичених справ або допоможуть розвантажити інших суддів.
Ми розрахували кількість суддів, необхідну для розгляду беклогу за 1, 2 і 3 роки, адже будь-який довший строк буде нерозумним.
За нашими підрахунками, для розгляду беклогу за 3 роки потрібно ще 30 суддів, за 2 роки - 45, а за 1 рік – 90. У результаті, якщо обрати строк для розгляду беклогу в 1 чи 2 роки, то після розгляду накопичених справ суддів буде надто багато, і їх не можна буде просто звільнити. Так, строк у 3 роки для розгляду беклогу хоч і є достатньо довгим, але є оптимальним, зважаючи на кількість суддів, яких необхідно залучити до розгляду.
В результаті, ідеальною кількістю суддів для ВС виглядає цифра не 100, а 198 суддів: 168 суддів потрібні, щоб забезпечити розгляд справ, що надходять у межах 1 року, та ще 30 – щоб розглянути накопичену кількість справ за 3 роки.
Але не можна просто так взяти і додати 5 додаткових суддів до складу Верховного Суду. Навантаження в кожному з касаційних судів різне, та й нестача суддів теж різна. У двох судах, на нашу думку, сьогодні суддів забагато. При теперішньому навантаженні КАС та ККС потребують додатково 11 та 7 суддів, а в КЦС та КГС суддів більше на 12 та 14 відповідно. Таким чином, потрібно враховувати потребу для кожного суду у складі Верховного Суду окремо.
А якщо навантаження різко зміниться?
Як пояснили в Офісі президента, скорочення ВС до 100 суддів пов'язане зі скороченням кількості справ, які будуть надходити у Верховний Суд.
Дійсно, закон № 269-ІХ (раніше законопроєкт № 2314), прийнятий 15 січня 2020 року, запроваджує "процесуальні фільтри", покликані зменшити кількість справ. Проте у пояснювальній записці до законопроєкту не було прогнозу, як саме зменшиться навантаження. Голова ВС Валентина Данішевська заявила, що "процесуальних фільтрів" недостатньо, адже вони зменшують категорії справ, які до того не були значними для навантаження.
У той же час 21 січня на засіданні КСУ представник ВРУ Ольга Совгиря заявила, що при введенні процесуальних фільтрів, кількість касаційних скарг суттєво зменшиться – до 15% від вхідних у цивільній і господарській юрисдикціях та до 30-40% в адміністративній.
У своєму висновку Венеційська Комісія застерегла, що фільтри будуть стосуватися тільки майбутніх вхідних справ, а не тих, які вже на розгляді. ВС в будь-якому разі повинен розглянути справи, які уже розпочаті. Вилучення справ з провадження призведе до порушення права на доступ до правосуддя.
Якщо надходження нових справ дійсно не зміниться – наступні 3 роки Верховному Суду буде потрібно 198 суддів. Після завершення розгляду накопичених та зменшення надходження нових справ ця цифра може виявитись надмірною. Її потрібно буде скоротити до 168 (кількості, необхідної при звичайному навантаженні), або й ще менше у разі суттєвого зменшення справ, що надходять.
Зважаючи на те, що від кількості суддів прямо залежить швидкість розгляду справ, а розгляд справ у розумні строки є складовою права на справедливий суд, скорочувати ВС до 100 суддів зараз не потрібно.
Як і коли скорочувати кількість суддів Верховного Суду
Для скорочення суддів Венеційська Комісія рекомендує два шляхи: або добровільне переведення до судів нижчої інстанції, або "природне скорочення".
Перший варіант малоімовірний. Навряд чи хтось захоче позбуватися престижного звання судді Верховного Суду та заробітної плати, яка навіть в мінімальному варіанті, на 10% більша, ніж у суддів апеляційної інстанції.
Щодо другого варіанту ситуація ще цікавіша. Природне скорочення – це про зменшення кількості суддів через вихід "на пенсію" чи смерть. Середній вік судді ВС зараз 51 рік, суддею можна бути до 65 років, а середня тривалість життя в Україні 66 років для чоловіків та 76 для жінок. Це означає, що природного скорочення до 100 суддів потрібно буде чекати 14 років. За 3 наступні роки роботи суду припинять свої повноваження через досягнення пенсійного віку орієнтовно 12 суддів. При цьому цей спосіб не гарантує, що в суді залишаться кращі з кращих.
Не можна забувати, що важливим є не тільки, скільки суддів у суді, а і хто вони
Нагадаємо, що, за результатами двох конкурсів до ВС, до його складу увійшли 44 недоброчесних. На жаль, ще є судді, у яких проблеми з доброчесністю виникли після призначення. Таким, наприклад, є суддя Валентин Сердюк, щодо якого під час конкурсу ГРД не надавала негативного висновку. Однак у березні 2019 року суддю спіймали п'яним за кермом та притягнули до адмінвідповідальності, що є явним порушенням критеріїв доброчесності.
Для того, щоб забезпечити якісний склад Верховного Суду, потрібно проводити повторну перевірку суддів ВС на доброчесність та професійність. Ідею такої перевірки суддів уже підтримала Венеційська Комісія.
Розглянути істотні проступки суддів ВС мала б Етична комісія при Вищій раді правосуддя у складі 3 міжнародних експертів та 3 членів ВРП. Проте роботу комісії сьогодні заблоковано самими членами ВРП: вони відмовились делегувати своїх кандидатів до її складу.
Перевірка з боку ГРД та Етичної комісії могла б очистити суд від недоброчесних, і саме завдяки цьому можна було б провести скорочення суду. Проте треба врахувати, що в КАС недоброчесних суддів найбільше, а саме там є потреба в додаткових кадрах для розгляду накопичених справ. Та ми не можемо чекати, поки навантаження зменшиться, щоб звільняти недоброчесних суддів. Адже рішення мають бути не лише швидкими, але й справедливими. Тому потрібно якнайшвидше провести повторну перевірку, звільнити недоброчесних суддів та оголосити нові конкурси на вакантні посади.
Так можна буде вбити двох зайців одночасно: забезпечити розумні строки розгляду справ та відібрати до Верховного Суду більш професійних та доброчесних суддів.
Матеріал підготовлений за фінансової підтримки National Endowment for Democracy (NED). Зміст цієї публікації є виключно відповідальністю Фундації DEJURE і в жодному разі не відображає позицію NED.
Вероніка Крейденкова, аналітикиня Фундації DEJURE
Ірина Шиба, виконавча директорка Фундації DEJURE
